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北語國別和區(qū)域研究院

北京語言大學(xué)國別和區(qū)域研究院成立于2017年1月，同時(shí)承擔(dān)著教育部國際合作與交流司委托的“高校國別和區(qū)域研究工作秘書處”相關(guān)職能。我們以推動(dòng)全國高校的國別和區(qū)域研究工作為己任，匯聚全國各方力量，促進(jìn)學(xué)術(shù)交流合作，為國別和區(qū)域研究的科學(xué)研究、人才培養(yǎng)、資政服務(wù)和國際交流提供平臺(tái)。本院編輯的《國別和區(qū)域研究簡(jiǎn)報(bào)》每月為讀者提供國際新聞動(dòng)態(tài)和觀點(diǎn)，并特邀海內(nèi)外知名專家學(xué)者就當(dāng)前熱點(diǎn)問題撰寫時(shí)評(píng)。

文章內(nèi)容僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。

作者簡(jiǎn)介

段挺，國防大學(xué)國家安全學(xué)院副教授

近日，北約在布魯塞爾總部召開了2024年最后一次外長(zhǎng)會(huì)議，這也是美國國務(wù)卿布林肯參加的最后一次北約部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，意味著北約即將走過拜登政府時(shí)期。拜登執(zhí)政的4年時(shí)間，相對(duì)于北約75年的歷史來說只是很小一段，但卻是北約歷史中一個(gè)特殊的歷史階段。其特殊之處在于，在經(jīng)歷特朗普和新冠疫情雙重沖擊后，拜登的勝選和就任使美國重歸北約盟主之位，在其振興北約并使之現(xiàn)代化的愿景下，北約全面推進(jìn)幾十年來最重大的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型并得到強(qiáng)化，果斷抽身阿富汗、深度介入俄烏沖突、加速東進(jìn)亞太。如今，拜登政府即將到站下車，但北約在這4年間的戰(zhàn)略走勢(shì)仍在對(duì)其自身和世界產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，甚至為特朗普2.0時(shí)代的北約留下某種政治遺產(chǎn)。

（一）

把握拜登政府時(shí)期北約戰(zhàn)略走勢(shì)的主要標(biāo)志是北約首腦峰會(huì)。

從2021年到2024年，北約共舉行了6次首腦會(huì)議，這在北約歷史上是罕見的，而在特朗普首個(gè)任期內(nèi)，北約只舉行了2次首腦峰會(huì)。兩相對(duì)比可見，拜登政府時(shí)期北約成員國進(jìn)行了密集的高層互動(dòng)，這為跨大西洋聯(lián)盟凝聚和達(dá)成一系列共識(shí)奠定了重要基礎(chǔ)。

這6次北約首腦會(huì)議不僅折射出拜登政府對(duì)北約戰(zhàn)略方向的引領(lǐng)和推動(dòng)，也反映了北約推進(jìn)和落實(shí)聯(lián)盟戰(zhàn)略的成效。從戰(zhàn)略意義和價(jià)值的角度看，2021年的布魯塞爾峰會(huì)起到了承前啟后的作用，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)盟從特朗普1.0時(shí)期向拜登政府時(shí)期的過渡和蓄力；2022年的前兩次北約首腦會(huì)議主要聚焦當(dāng)時(shí)剛剛爆發(fā)的俄烏沖突，也為隨后召開的馬德里峰會(huì)取得重大成果創(chuàng)造了更有利條件，而馬德里峰會(huì)則成為這一系列首腦會(huì)議中的高峰，為北約中短期內(nèi)的戰(zhàn)略演進(jìn)錨定了航向，其成果在2023年維爾紐斯峰會(huì)得到鞏固；2024年的華盛頓峰會(huì)是拜登任內(nèi)北約戰(zhàn)略走勢(shì)的第二個(gè)高潮，不僅強(qiáng)化了4年來北約戰(zhàn)略演進(jìn)的軌道，也對(duì)特朗普2.0及歐洲右翼對(duì)聯(lián)盟可能的沖擊作出預(yù)防。

通觀這些首腦會(huì)議可以發(fā)現(xiàn)，北約在這一階段的戰(zhàn)略軌跡有著相當(dāng)?shù)木劢剐院脱永m(xù)性，體現(xiàn)在對(duì)援烏抗俄、伙伴關(guān)系、防務(wù)開支、軍力建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新等議題的持續(xù)關(guān)注和推進(jìn)，而這些議題實(shí)質(zhì)上反映的是拜登政府時(shí)期北約所作的重大戰(zhàn)略調(diào)整和布局。

首先，聯(lián)盟戰(zhàn)略使命全面轉(zhuǎn)向參與大國地緣政治博弈。2022年北約馬德里峰會(huì)出臺(tái)新版聯(lián)盟戰(zhàn)略構(gòu)想，其中雖然仍將威懾與防御、危機(jī)預(yù)防與管理、合作安全作為聯(lián)盟的核心使命，但內(nèi)涵卻發(fā)生了深刻變化，其根本指向已從之前的全球反恐轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)日益激烈的大國博弈，重新將俄羅斯視為重大直接威脅，明確把中國看作“系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”。這一基調(diào)在北約一系列高層會(huì)議上不僅被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，而且還在敘事上進(jìn)一步上升到“陣營化”對(duì)抗層面，將中俄朝伊稱為威脅聯(lián)盟安全的“威權(quán)同盟”。

其次，系統(tǒng)強(qiáng)化以軍事能力為核心的聯(lián)盟硬實(shí)力。俄烏沖突的爆發(fā)在一定程度上表明，克里米亞事件以來北約的軍事轉(zhuǎn)型并未形成足夠有效的軍事威懾力。因此，深化軍事轉(zhuǎn)型、構(gòu)建面向大國對(duì)手的高端威懾和戰(zhàn)爭(zhēng)能力，成為北約在這一時(shí)期筑底性的戰(zhàn)略舉措，主要包括：各成員國持續(xù)加大軍費(fèi)投入力度，到2024年已有23國達(dá)到軍費(fèi)開支占GDP2%的北約標(biāo)準(zhǔn)，4年中增加了14個(gè)國家；制定和執(zhí)行冷戰(zhàn)結(jié)束以來的首個(gè)本土防御作戰(zhàn)方案，并著眼未來10至20年的作戰(zhàn)環(huán)境和戰(zhàn)略對(duì)手開發(fā)聯(lián)盟作戰(zhàn)概念；重塑北約軍事一體化力量，不僅增設(shè)軍事指揮和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而且將高級(jí)戒備部隊(duì)從4萬增加到50萬，組建具備多域作戰(zhàn)能力的聯(lián)盟快速反應(yīng)部隊(duì)，并在與俄接壤的前沿地帶大幅加強(qiáng)軍事部署。

再次，在多個(gè)戰(zhàn)略方向和領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)聯(lián)盟的戰(zhàn)略擴(kuò)展。就做大聯(lián)盟而言，北約在這一時(shí)期幾乎是以快進(jìn)的方式取得了歷史性進(jìn)展。在歐洲地區(qū)，芬蘭和瑞典“跑步”加入北約，不僅顯著擴(kuò)大了北約在地緣戰(zhàn)略上的優(yōu)勢(shì)，更使聯(lián)盟的整體實(shí)力和“歐洲支柱”大為增強(qiáng)；對(duì)烏克蘭的北約化改造接近完成，其他歐洲伙伴國也進(jìn)一步向聯(lián)盟靠攏，北約對(duì)俄羅斯的戰(zhàn)略擠壓取得新的成效。亞太方向，北約大幅提升與日韓澳新四國的伙伴關(guān)系，使之逐步融入北約戰(zhàn)略體系，為其東進(jìn)亞太構(gòu)建前沿支點(diǎn)。對(duì)于中東、北非及薩赫勒等聯(lián)盟南翼的周邊地區(qū)，北約制定首個(gè)南部地區(qū)戰(zhàn)略，加大與該地區(qū)國家的聯(lián)系與合作，謀求以此為切入與中俄爭(zhēng)奪對(duì)全球南方的影響力。同時(shí)，北約還大大加強(qiáng)了對(duì)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的戰(zhàn)略投入，不僅把氣候安全問題上升到戰(zhàn)略層面，而且出臺(tái)人工智能戰(zhàn)略、數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)施戰(zhàn)略、生物和人體增強(qiáng)技術(shù)戰(zhàn)略，創(chuàng)建跨大西洋防務(wù)技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制和創(chuàng)新基金，以此構(gòu)筑中長(zhǎng)期安全博弈的“護(hù)城河”。

（二）

或許，拜登政府早在提出振興北約之時(shí)就考慮到無法連續(xù)執(zhí)政的可能，因而懷著強(qiáng)烈的緊迫感推動(dòng)北約急進(jìn)，但僅此并不足以取得歷史性進(jìn)展。實(shí)際上，無論是對(duì)拜登政府來說，還是對(duì)北約其他國家而言，北約的戰(zhàn)略價(jià)值仍無可替代，重振和擴(kuò)展北約符合其共同利益。可以說，北約4年來的戰(zhàn)略演進(jìn)有其內(nèi)外之勢(shì)，既是時(shí)代轉(zhuǎn)換和形勢(shì)變化之作用，也是聯(lián)盟存續(xù)發(fā)展的使然。

六分突破，四分繼承。拜登政府對(duì)北約的振興和現(xiàn)代化改造確實(shí)取得了顯著成果，但北約的突破和發(fā)展也離不開對(duì)特朗普1.0時(shí)期的繼承，就如同拜登政府對(duì)特朗普政府“印太戰(zhàn)略”的繼承一樣。特朗普在軍費(fèi)支出和責(zé)任分擔(dān)方面對(duì)北約盟友的敲打，使外界對(duì)美國當(dāng)時(shí)的北約政策產(chǎn)生了一些誤解，也在一定程度上掩蓋了北約在那個(gè)階段所取得的進(jìn)展和突破。軍事上，在美國支持下，北約不僅拉開了新一輪指揮機(jī)構(gòu)改革的帷幕，而且升級(jí)了快速反應(yīng)部隊(duì)，到特朗普首個(gè)任期結(jié)束時(shí)，北約在大西洋兩岸建立起2個(gè)新的高級(jí)聯(lián)合司令部，并實(shí)現(xiàn)了包括美軍在內(nèi)的北約多國部隊(duì)在波羅的海三國和波蘭的常態(tài)部署，這為拜登時(shí)期聯(lián)盟的軍事強(qiáng)化奠定了基礎(chǔ)。政治上，在特朗普的壓力下，北約在2019年倫敦峰會(huì)首次將中國視為“挑戰(zhàn)”，翌年又出臺(tái)倡議《北約2030：團(tuán)結(jié)面向新時(shí)代》，為拜登時(shí)期北約制定新版聯(lián)盟戰(zhàn)略構(gòu)想及調(diào)整對(duì)華政策完成了動(dòng)員和準(zhǔn)備。由此而言，沒有特朗普1.0時(shí)期，拜登政府推動(dòng)北約面向大國博弈的轉(zhuǎn)型步伐至少不會(huì)走得那么快。

美歐互適，責(zé)任共擔(dān)。經(jīng)過特朗普第一任期的摩擦，美歐對(duì)于在北約框架內(nèi)如何平衡彼此安全利益有了更充分的心理準(zhǔn)備。等到拜登政府的國家安全戰(zhàn)略和“印太戰(zhàn)略”等相繼出臺(tái)，歐洲徹底認(rèn)清美國將更多戰(zhàn)略資源轉(zhuǎn)向亞太的趨勢(shì)已無法改變，配合美國的大國競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略布局、接受美國將北約納入其遏華戰(zhàn)略的意圖，并承擔(dān)起更多聯(lián)盟防務(wù)責(zé)任，以此繼續(xù)把盟主留在北約、換取其對(duì)歐洲的安全保障，就成為歐洲的現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)略選擇。與此同時(shí)，拜登政府也對(duì)歐洲盟友的安全關(guān)切給予了回應(yīng)，不僅多次重申對(duì)歐洲的安全承諾不會(huì)改變，還在相當(dāng)程度上照顧到歐洲的現(xiàn)實(shí)利益，尤其反映在北約對(duì)華戰(zhàn)略定位問題上美國做了一定妥協(xié)，沒有急于強(qiáng)壓歐洲盟友接受其對(duì)華“敵手”定性。這也從一個(gè)側(cè)面表明，美歐安全合作中相互依賴與支持的增加，促使雙方在拜登政府時(shí)期比較好地形成了北約框架內(nèi)的最大利益公約數(shù)。

危中借機(jī)，小步快跑。俄烏沖突對(duì)北約實(shí)現(xiàn)重振與擴(kuò)展起到了催化劑作用，為其存續(xù)發(fā)展的合法性再次提供了理由。這是拜登求之不得的機(jī)會(huì)，美國抓住和利用這次危機(jī)做成了很多以前想讓北約做而沒能做成的事。拜登政府自戰(zhàn)爭(zhēng)開始就設(shè)定了兩條紅線，即不支持烏克蘭奪回克里米亞、不刺激俄羅斯使用核武器，這表明美國并沒有徹底打敗俄羅斯的目標(biāo)，同時(shí)也意味著危機(jī)的長(zhǎng)時(shí)間延宕，而這恰恰能給北約盟友更大的壓力，倒逼北約振興持續(xù)向前推進(jìn)。在此過程中，北約采取了極為務(wù)實(shí)靈活的做法，芬蘭瑞典入約，可以成熟一個(gè)發(fā)展一個(gè)；對(duì)烏援助，可以先在德國建立起臨時(shí)性聯(lián)絡(luò)組，再將其發(fā)展為專司軍援事務(wù)的多國司令部；對(duì)華戰(zhàn)略定位，可以先表述為“系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”，再隨著形勢(shì)發(fā)展補(bǔ)充為俄烏沖突“決定性賦能者”，等等。北約正是利用長(zhǎng)達(dá)3年的危機(jī)，以連續(xù)切香腸的方式一步步積累起可觀的突破，也把成員國的聯(lián)盟政策逐漸協(xié)調(diào)到總體比較一致的軌道上。

（三）

當(dāng)然，拜登政府時(shí)期北約的戰(zhàn)略演進(jìn)也存在覆蓋面鋪得太寬的問題，導(dǎo)致在有些議題上來不及深入，給聯(lián)盟戰(zhàn)略的未來進(jìn)展留下了些許變數(shù)。拜登政府之后的北約如何走向，在跨大西洋聯(lián)盟內(nèi)外正受到廣泛而密切的關(guān)注。特朗普2.0的北約政策及其影響尚難準(zhǔn)確預(yù)料，但北約下一步的戰(zhàn)略走勢(shì)自有其基本邏輯。在其演進(jìn)過程中，必然有走高的時(shí)期，也有走低的階段，關(guān)鍵看這一時(shí)段處于怎樣的大勢(shì)之中。

美蘇爭(zhēng)霸的冷戰(zhàn)時(shí)代，北約從無到有，由小向大不斷發(fā)展。冷戰(zhàn)后美國一超獨(dú)霸時(shí)代，北約雖然消化了蘇聯(lián)大部分的戰(zhàn)略遺產(chǎn)，并從歐洲防區(qū)走向域外，但卻處于相對(duì)萎縮的趨勢(shì)，連續(xù)多年削減軍費(fèi)、壓減軍力，從戰(zhàn)爭(zhēng)機(jī)器演變成一支警察隊(duì)伍。如今，西方認(rèn)定世界已經(jīng)重回大國競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，北約作為遏制工具的屬性和作用再度被激活，并得到持續(xù)強(qiáng)化。拜登政府處于這一進(jìn)程，特朗普政府也同樣如此，所不同的只是推動(dòng)這一進(jìn)程的方式和力度。因?yàn)閺母旧蟻碚f，美國的實(shí)力已相對(duì)衰落，無力單獨(dú)贏得大國博弈，不得不借助北約這個(gè)占全球一半經(jīng)濟(jì)體量和軍事力量的聯(lián)盟幫助其護(hù)持霸權(quán)。

毫無疑問，特朗普將再度以增加軍費(fèi)和分擔(dān)責(zé)任問題向北約國家傳導(dǎo)壓力，其粗暴強(qiáng)硬的方式也許會(huì)招致盟友不滿，但結(jié)果將是北約獲得更多戰(zhàn)略資源和軍事能力，發(fā)揮更大戰(zhàn)略作用，有利于美國加速在歐洲的戰(zhàn)略收縮，把更多注意力和力量集中到亞太。對(duì)于拜登留下的北約政策遺產(chǎn)，特朗普將在總體上繼承和延續(xù)，但可能不會(huì)像拜登政府那樣覆蓋多個(gè)戰(zhàn)略方向和領(lǐng)域，這從其急于解決俄烏沖突的表態(tài)可見一斑。而特朗普為了保證其對(duì)北約盟友施加壓力的有效性，也會(huì)在放大聯(lián)盟恐俄焦慮與對(duì)歐安全承諾之間玩平衡。

原標(biāo)題：《專家視角 | 段挺：重振與擴(kuò)展-拜登政府時(shí)期北約的戰(zhàn)略演進(jìn)走勢(shì)（2024年12月）》

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