以下文章來(lái)源于伴公汀 ，作者王海燕

伴公汀

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4月9日，《解放日?qǐng)?bào)》刊發(fā)題為《1500余條“無(wú)名道路”，超過(guò)九成已編目入網(wǎng) 市人大代表連續(xù)追蹤兩年，本報(bào)記者見(jiàn)證相關(guān)部門合力辦理全過(guò)程》的報(bào)道。

“這次是真干、實(shí)干，而且干得漂亮！”

一周前，在市政府大樓27層會(huì)議室，當(dāng)市住建委當(dāng)面答復(fù)市人大代表許麗萍有關(guān)“無(wú)名道路”的最新動(dòng)向時(shí)，她忍不住給坐在對(duì)面的負(fù)責(zé)人點(diǎn)了個(gè)贊。

許麗萍點(diǎn)贊的是社會(huì)治理中一樁頗為頭疼的事——“無(wú)名道路”納管。

在上海，有這樣一批“無(wú)名道路”，既不屬于市政道路，也不屬于企業(yè)和社區(qū)內(nèi)部道路，處于“三不管”狀態(tài)——條線部門管不到，街鎮(zhèn)也無(wú)權(quán)管，企業(yè)、個(gè)人自行命名無(wú)人管，而出了問(wèn)題老百姓又投訴無(wú)門。

2019年市人代會(huì)上，許麗萍盯著這些“無(wú)名道路”追問(wèn)。最初，她給出的數(shù)據(jù)是391條，承辦單位市委政法委經(jīng)排摸，初步梳理出1357條。一年后，市住建委又在全市16個(gè)區(qū)仔細(xì)梳理，最終鎖定1529條無(wú)名道路。

1529條“無(wú)名道路”怎樣納入規(guī)范化管理？記者跟蹤這份建議長(zhǎng)達(dá)兩年，見(jiàn)證了相關(guān)部門的合力辦理過(guò)程。

難點(diǎn)：給無(wú)名道路辦“身份證”不易

最早進(jìn)入許麗萍視野的是普陀區(qū)長(zhǎng)壽路上822弄一段路。這條沒(méi)有名字的路，原為國(guó)棉六廠廠區(qū)道路，后來(lái)成了附近小區(qū)一段無(wú)名路，全長(zhǎng)300多米、寬7米，受限于權(quán)屬性質(zhì)而難以命名，也無(wú)人管。停車混亂，污水橫流。許麗萍發(fā)現(xiàn)，部分小區(qū)與小區(qū)間的連接通道，廠區(qū)之間道路，商業(yè)區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)等非規(guī)劃范圍內(nèi)的公共通道，其產(chǎn)權(quán)歸屬各不同，都會(huì)導(dǎo)致無(wú)名。

“無(wú)名”不僅使這些道路無(wú)法在各類地圖、導(dǎo)航系統(tǒng)中被標(biāo)注顯示，給居民、商戶對(duì)外聯(lián)系和出行帶來(lái)不便，還給日常維護(hù)帶來(lái)困難。道路一旦擁堵，消防車和救護(hù)車難以通行；道路設(shè)施壞了，會(huì)導(dǎo)致污水外溢；無(wú)名道路亂象叢生，周邊居民叫苦不迭。市民常向12345熱線反映類似情況，政協(xié)委員也曾提過(guò)相關(guān)提案。

在最初調(diào)研中，許麗萍梳理出391條“無(wú)名道路”，累計(jì)107公里。當(dāng)年人代會(huì)上，許麗萍提交了關(guān)于完善無(wú)名道路管理制度的建議。市人代會(huì)結(jié)束不久，這份建議即進(jìn)入辦理程序。主要承辦部門是市委政法委，他們立即啟動(dòng)排摸底數(shù)工作，發(fā)現(xiàn)本市無(wú)名道路不止391條，梳理出1357條。在1357條“無(wú)名道路”中，有條件納入、有計(jì)劃納入城市道路規(guī)劃的有409條，只占總數(shù)的30.1%。

1529條無(wú)名道路分布

“我一開(kāi)始想，給無(wú)名道路上個(gè)‘身份證’，應(yīng)該挺簡(jiǎn)單?！痹S麗萍說(shuō)。事實(shí)上，命名并非易事。

2019年3月6日，市委政法委召集普陀區(qū)委政法委，市住建委、市規(guī)劃資源局、市交通委等一起探究對(duì)策。許麗萍也應(yīng)邀前來(lái)。會(huì)議上，相關(guān)部門均表達(dá)“對(duì)號(hào)入座的無(wú)法可依”——亂停車，交警無(wú)法管，因?yàn)椴辉谄鋱?zhí)法范圍內(nèi)；道路設(shè)施壞了，路政部門不能管，因?yàn)椴粚儆谄涔芾矸懂?，也缺乏?cái)政預(yù)算；物業(yè)公司無(wú)法管，因?yàn)椴辉谛^(qū)管理范疇。所在街鎮(zhèn)倒是愿意主動(dòng)跨前管理，但由于不擁有道路權(quán)屬，也缺乏管理依據(jù)，只能通過(guò)志愿者勸阻、加裝欄桿等方式，實(shí)際效果有限。

“老實(shí)說(shuō)，我挺不滿意的，幾乎所有部門都在找理由?！痹S麗萍說(shuō)。但這些部門有其苦衷——一旦去管，可能會(huì)被投訴。而在1000多條無(wú)名道路中，不少路涉及復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，道路移交程序有很多波折，命名繁雜。即使居民同意變更道路屬性，符合移交條件，也會(huì)遇到新問(wèn)題。如果這條道路破損嚴(yán)重，相關(guān)部門不肯承接，產(chǎn)權(quán)單位或小區(qū)居民也不愿拿出錢來(lái)修路。

“要解決無(wú)名道路的命名問(wèn)題，太難！”幾次協(xié)調(diào)會(huì)下來(lái)，許麗萍領(lǐng)教了“頑癥”之困。其間，國(guó)棉六廠那條無(wú)名道路裝了探頭，亂停車有人管了?！奥?tīng)到消息，我挺高興，還特意去看了一下，確實(shí)有改觀，說(shuō)明承辦部門在嘗試解決，但還有更多的無(wú)名道路處在管理真空中。”

在當(dāng)年的答復(fù)中，市委政法委給出的對(duì)策是“分類施策”管理。對(duì)納入市政規(guī)劃的道路，請(qǐng)權(quán)屬單位提出命名申請(qǐng)。對(duì)于不達(dá)標(biāo)進(jìn)不了市政規(guī)劃的道路，按照技術(shù)指標(biāo)建成符合標(biāo)準(zhǔn)的道路后移交街鎮(zhèn)接管，再由街鎮(zhèn)作為權(quán)屬部門走命名程序。對(duì)于其他原因不能移交街鎮(zhèn)的道路，盡可能找出可移交的路徑，走“移交—命名”程序。

“這個(gè)答復(fù)給了解題思路，但離真正的解決還有很長(zhǎng)一段路?！痹S麗萍給這份建議的辦理態(tài)度填了“滿意”，不過(guò)，辦理結(jié)果和她所期待的還有距離。

調(diào)研：任由無(wú)名道路“三不管”不行

許麗萍沒(méi)想到，承辦部門的“答復(fù)”并沒(méi)有畫(huà)上句號(hào)。她挖出的這個(gè)令人頭疼的“頑癥”，在承辦部門心里“種了草”，可解題藥方怎么出？

作為承辦人之一，市委政法委基層社會(huì)治理處處長(zhǎng)周國(guó)慶將這個(gè)問(wèn)題帶到黨校學(xué)習(xí)培訓(xùn)班的研究課題中，他和劉福升、涂曄、趙蓉等4位組員，將“無(wú)名道路”作為專題調(diào)研課題。

“‘無(wú)名道路’的管理缺失問(wèn)題，實(shí)際上反映出城市規(guī)劃與城市快速發(fā)展未有效銜接的問(wèn)題。大多數(shù)‘無(wú)名道路’是社區(qū)、廠區(qū)、商業(yè)區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)等非規(guī)劃范圍內(nèi)的相鄰公共通道和交叉區(qū)域，產(chǎn)權(quán)歸屬各不相同，難以對(duì)‘無(wú)名道路’的管理主體進(jìn)行明確界定。”周國(guó)慶說(shuō)，這不是上海這座城市獨(dú)有的問(wèn)題，其他城市也存在類似治理困境，甚至出現(xiàn)過(guò)個(gè)人自行給“無(wú)名道路”命名造成嚴(yán)重后果和惡劣影響的現(xiàn)實(shí)案例。

靜安新城是課題組成員暗訪的一個(gè)點(diǎn)。這個(gè)20世紀(jì)90年代初的動(dòng)遷安置基地有17個(gè)小區(qū)，住著2.5萬(wàn)人口，存在13條“無(wú)名道路”。各物業(yè)只管理自己小區(qū)圍墻內(nèi)區(qū)域，圍墻外區(qū)域就成了“無(wú)名道路”，沿街商鋪、綠化、保潔、停車等無(wú)人管理。對(duì)亂停車、跨門設(shè)攤等行為，沒(méi)有明確的執(zhí)法依據(jù)，公安、城管等部門也無(wú)法管。

調(diào)研中也有好的案例，比如閔行區(qū)新虹街道空港六路支路是一條無(wú)名道路，長(zhǎng)期失管。但新虹街道依托街道現(xiàn)有資源，經(jīng)過(guò)軟、硬件全面改造提升和長(zhǎng)效閉環(huán)管理，這條無(wú)名道路周邊環(huán)境有了明顯提升。

商議如何整治無(wú)名道路

調(diào)研組也邀請(qǐng)?jiān)S麗萍參與討論。他們最終形成一份調(diào)研報(bào)告《上海市“無(wú)名道路”管理現(xiàn)狀、盲區(qū)和對(duì)策研究》?！叭绻幻?，就缺乏明確的責(zé)任部門和管理依據(jù)，但命名又那么麻煩，難道就卡在‘命名’這道程序上嗎？”調(diào)研組成員和許麗萍達(dá)成一致意見(jiàn)，“如因命名、經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題，任由無(wú)名道路陷入‘三不管’境地，消防車開(kāi)不進(jìn)來(lái)，臺(tái)風(fēng)來(lái)了污水流溢，后果將不堪設(shè)想。”

破題：“編目”后落實(shí)執(zhí)法依據(jù)不怕

情況在悄然變化。這份調(diào)研報(bào)告很快進(jìn)入市政府領(lǐng)導(dǎo)視野，要求用兩年時(shí)間完成存量“無(wú)名道路”的納管和整治，有效實(shí)現(xiàn)止新化舊。

2020年6月，市住建委正式辦理這樁頭疼事。“一開(kāi)始，我們也吃閉門羹，各個(gè)部門都有畏難情緒?！笔芯?xì)化辦市政市容專辦督察部部長(zhǎng)曾浙一說(shuō)。市住建委把綠化、公安、房管、規(guī)劃、城管、水務(wù)等9個(gè)部門召集起來(lái)商議對(duì)策。

第一步，摸清現(xiàn)狀和底數(shù)。經(jīng)過(guò)16個(gè)區(qū)全方位梳理，最后排摸出1529條“無(wú)名道路”。

第二步，解決“命名”問(wèn)題。一條路的命名起碼要花8個(gè)月到一年時(shí)間，還不一定能命名成功，而1529條路如果都走命名程序，居民等得起嗎？“市規(guī)劃資源局歷史風(fēng)貌處地名辦告訴我們，可以不拘泥于有名或無(wú)名，用其他方法破解?！笔凶〗ㄎ?jí)巡視員梁建安說(shuō)，此前卡在命名程序上，這一次他們將解題思路繞開(kāi)“命名”，采用“編目”的方式，就是用相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)予以編號(hào)，用標(biāo)牌（區(qū)別于正規(guī)路牌的形式）予以定位，這樣就不需要走繁雜的程序了。

第三步，執(zhí)法依據(jù)。梁建安說(shuō)，“無(wú)名道路”最難管的就是停車，職能部門最頭疼的是執(zhí)法依據(jù)，破題就要突破這個(gè)難點(diǎn)，職能部門就不怕投訴和敗訴。

為此，市委政法委牽頭市高院、市檢察院和市交警總隊(duì)一起破題。他們找到《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第119條第一款：“道路”，是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會(huì)機(jī)動(dòng)車通行的地方，包括廣場(chǎng)、公共停車場(chǎng)等用于公眾通行的場(chǎng)所。允許社會(huì)機(jī)動(dòng)車通行的“無(wú)名道路”適用本條款，“這樣，交警執(zhí)法就有了執(zhí)法依據(jù)”。

難點(diǎn)逐一突破后，市住建委總結(jié)了九步工作法——“編目—落圖—認(rèn)定—錄入—掛設(shè)標(biāo)牌—納管—執(zhí)法—整治—長(zhǎng)效管理”，治理方案由此出爐。不過(guò)，這1529條無(wú)名道路情況不一，千差萬(wàn)別。在具體操作中，市住建委確定了移交接管、居民自治和部門兜底三種模式，因地制宜推進(jìn)。對(duì)于符合道路管理部門相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的無(wú)名道路，及時(shí)移交，盡快納入設(shè)施管理范疇。移交接管前，由街鎮(zhèn)牽頭落實(shí)措施，確保道路管理不斷不亂。對(duì)于其他“無(wú)名道路”，由街鎮(zhèn)會(huì)同有關(guān)部門與相關(guān)責(zé)任主體單位共同協(xié)商，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，形成“一路一方案”，落實(shí)管理措施，對(duì)于已落實(shí)責(zé)任主體進(jìn)行自治的，由街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)監(jiān)管。對(duì)于難以落實(shí)管理責(zé)任的，由街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)托底管理，比如長(zhǎng)寧、徐匯、靜安、楊浦等區(qū)借助“弄管會(huì)”“路管會(huì)”等模式，整合城市管理資源，完善“內(nèi)部道路”自治管理。思路確定后，“無(wú)名道路”的治理工作得到各相關(guān)職能部門大力支持。

靜安新城里的無(wú)名道路

本市“無(wú)名道路”近七成完成整治

政府部門找路方便 快遞小哥也能找到

全方位整治讓市住建委有了底氣。市住建委二級(jí)巡視員梁建安拿出的數(shù)據(jù)很漂亮——截至今年3月下旬，全市1529條“無(wú)名道路”中，已完成編目入網(wǎng)1407條，占總數(shù)92%；已完成整治1034條，占總數(shù)67.6%?！傲硗?00多條無(wú)名道路路面基礎(chǔ)比較好，無(wú)須整治，主要是落實(shí)管理主體?！绷航ò蚕蛟S麗萍解釋。

拿出一張全市無(wú)名道路整治表，市住建委舉了幾個(gè)案例。比如西渡街道有33條無(wú)名道路。其中3條道路破損比較嚴(yán)重，目前已完成道路整修，擬定道路名稱已上報(bào)區(qū)地名辦，目前正在進(jìn)行豎立路名牌的前期準(zhǔn)備工作。

市交通委旁邊這條無(wú)名路，如今也有了著落，由業(yè)主委托物業(yè)公司管，亂停車現(xiàn)象從此絕跡。

靜安新城的無(wú)名道路以龍茗路為界，采取兩種不同的日常管理模式。龍茗路東側(cè)采取封閉式管理，增設(shè)道閘，將大部分道路改為單向通行。道路停車資源有償使用，由物業(yè)公司規(guī)范管理；龍茗路西側(cè)設(shè)置相關(guān)禁停標(biāo)志標(biāo)線，將這些無(wú)名道路改成消防通道，并依法對(duì)亂停車輛進(jìn)行整治。居民稱，停車秩序一下子好轉(zhuǎn)，再也不堵了。

整治中的靜安新城無(wú)名道路，居民點(diǎn)贊

“我們結(jié)合美麗鄉(xiāng)村、美麗家園建設(shè)來(lái)推動(dòng)。”市精細(xì)化辦市政市容專辦督察部部長(zhǎng)曾浙一告訴許麗萍，1529條無(wú)名道路統(tǒng)一被錄入城管系統(tǒng)平臺(tái)，且和交警系統(tǒng)數(shù)據(jù)相連通。“政府部門找路方便了，那么，快遞小哥能找到路嗎？”許麗萍問(wèn)。“能！有條件的路已經(jīng)豎立新路牌，沒(méi)有條件的就把路名標(biāo)在墻上?！绷航ò舱f(shuō)。

進(jìn)入編目的這些無(wú)名道路如何上牌？比如古美路街道的幾條無(wú)名道路，分別編成“古美五村街坊通道”“古美七村街坊通道”等，居民一聽(tīng)就明白。梁建安告訴許麗萍，這些無(wú)名路現(xiàn)在是“編目”，但“命名”之路依然可行，居民有需求可提出命名申請(qǐng)。許麗萍贊嘆，“無(wú)名道路是城市治理‘盲點(diǎn)’，你們這次干得漂亮，補(bǔ)得高效，可以說(shuō)是‘人民的城市’精細(xì)化治理的經(jīng)典案例，給你們點(diǎn)贊?！?/p>

原標(biāo)題：《三不管“無(wú)名道路”，上海竟有1529條？人大代表追蹤兩年，辦理成果來(lái)了》

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