確認和保障受教育權(quán)是現(xiàn)代教育法的目的和中心內(nèi)容。改革開放以來，我國已初步建立起以《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）為基本法，包括八部教育法律、近二十部教育行政法規(guī)、七十多部教育部門規(guī)章，以及大量地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章在內(nèi)的教育法律體系的基本框架，對受教育權(quán)的保護日漸全面。但進入新時代后我國社會的主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，在教育領(lǐng)域，人們對獲得優(yōu)質(zhì)教育、保障教育自由、維護教育公平的要求日益強烈，對教育利益的訴求更加多元，而這些要求和訴求正不斷轉(zhuǎn)化為新的受教育權(quán)主張，亟須教育立法的確認進而得到有效的法律保護。因此，確認和保障公民的受教育權(quán)是教育立法歷久彌新的使命和責(zé)任。傳統(tǒng)上，我國多從現(xiàn)實的教育需求出發(fā)考慮立法回應(yīng)，強調(diào)立法應(yīng)以問題為中心。這一點固然重要，因為“法律上的效力只能在毫不脫離民眾生活實際的情況下才能實現(xiàn)，否則民眾生活就會拒絕它”。但僅此卻不足夠。一方面，從我國以憲法為統(tǒng)帥的法律體系結(jié)構(gòu)來看，教育立法有主動落實憲法規(guī)定的基本權(quán)利規(guī)范的義務(wù)；另一方面，在我國教育法律體系框架已經(jīng)初步形成，教育活動已在一定程度上擺脫法律供給不足的情況下，不宜繼續(xù)傳統(tǒng)上“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的救急式立法和零散型立法，理性規(guī)劃教育法已是必要之舉。特別是《中華人民共和國民法典》出臺后，我國多個領(lǐng)域都出現(xiàn)了“法典化”研究熱潮，教育領(lǐng)域也不例外。相關(guān)研究已經(jīng)提出了一些重要觀點，如教育法體系化是實現(xiàn)法典化的前提，應(yīng)以受教育權(quán)為核心構(gòu)建教育法典總則等。因而，規(guī)范建構(gòu)教育立法、對受教育權(quán)進行體系化保障，是實現(xiàn)教育法律規(guī)范自洽性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性的重要路徑，也是教育法走向體系化以至未來法典化的基礎(chǔ)和前提。受此思路指引，本文在學(xué)術(shù)史回顧的基礎(chǔ)上對受教育權(quán)的屬性和功能進行闡釋，從基本權(quán)利功能體系視角對我國受教育權(quán)的立法確認歷程及規(guī)范現(xiàn)狀進行解釋分析，并提出受教育權(quán)體系化保障的框架和內(nèi)容，以此為深化受教育權(quán)的理論研究和教育立法實踐提供些許參考。 

二、受教育權(quán)作為基本權(quán)利的雙重屬性：文獻綜述與研究視角

（一）受教育權(quán)是我國憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利

自 1949 年以來，我國歷史上先后制定的四部憲法均規(guī)定了公民的受教育權(quán)這一基本權(quán)利。其中1982年《憲法》第46條之規(guī)定是受教育權(quán)作為公民基本權(quán)利的基本依據(jù)和規(guī)范來源。所謂基本權(quán)利，是指權(quán)利體系中那些具有重要地位，并為人們所必不可少的權(quán)利。一些國家更常使用“人權(quán)”這一概念， 以表明這些權(quán)利是人所固有的和不可缺少的。我國2004年修憲將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入了《憲法》第33條第3款，為包括受教育權(quán)在內(nèi)的基本權(quán)利保障提供了更堅實的憲法基礎(chǔ)。

（二）受教育權(quán)的雙重屬性和功能體系

關(guān)于基本權(quán)利的屬性問題，學(xué)界經(jīng)歷了從“ 社會權(quán)說”到“ 綜合說”，再到“ 基本權(quán)利功能體系說”的理論轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)上，學(xué)界將基本權(quán)利分為兩類，也就是社會權(quán)（積極權(quán)利）和自由權(quán)（消極權(quán)利）。前者著眼于社會整體的安全與生活和諧，強調(diào)國家的積極給付義務(wù)，后者立足于個人私領(lǐng)域的自由，強調(diào)國家不侵害的消極不作為義務(wù)。多數(shù)學(xué)者認為，“受教育權(quán)在憲法性質(zhì)上屬于積極的社會權(quán)利，而不是消極的自由權(quán)，是憲法賦予國家的積極責(zé)任，也是實質(zhì)平等價值的憲法形式體現(xiàn)”。我國學(xué)界對受教育權(quán)的概念界定多是從這個角度切入。例如，“受教育權(quán)利是公民在教育領(lǐng)域接受文化、科學(xué)等訓(xùn)練的權(quán)利”；“受教育權(quán)利是公民有從國家獲得接受文化教育的機會以及獲得受教育的物質(zhì)幫助的權(quán)利”；或“受教育權(quán)利是指公民依法享有的、國家通過各種措施予以保障的，在各類學(xué)校和各種教育機構(gòu)學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識以及接受各種訓(xùn)練的一項基本權(quán)利”。這些概念表述方式雖有不同，涵蓋范圍或?qū)捇蛘粋€共同點即是將受教育權(quán)作為一項向國家主張的積極的社會權(quán)加以規(guī)定。

從受教育權(quán)的本質(zhì)來看，在偏于政治角度的“公民權(quán)說”和偏于經(jīng)濟角度的“生存權(quán)說”之后，“學(xué)習(xí)權(quán)說”現(xiàn)已成為學(xué)界普遍接受的新學(xué)說。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織發(fā)表的《學(xué)習(xí)權(quán)宣言》中的定義，學(xué)習(xí)權(quán)更強調(diào)學(xué)習(xí)者的主體地位，基于學(xué)習(xí)權(quán)的受教育權(quán)也更突出受教育者在教育過程中的主動性與自由性。正如旭川學(xué)力測試案中日本最高裁判所判決所指出的：《日本國憲法》第26條規(guī)定背后存在的觀念“乃是每個國民，為了成長、發(fā)展成為一個人或一個市民，與完成、實現(xiàn)自己的人格，均有為達成這些目的所必要的學(xué)習(xí)之固有權(quán)利”。為實現(xiàn)人格的充分發(fā)展，公民對個體的發(fā)展目標和方向、學(xué)習(xí)內(nèi)容和形式等必須具有一定的自主決定和選擇權(quán)，這些方面并不主要指向國家的積極給付，而是要防御和限制其不當(dāng)干預(yù)。因而，以學(xué)習(xí)權(quán)為本質(zhì)的受教育權(quán)，內(nèi)在地包含了自由權(quán)的特征，并非一項單純的社會權(quán)。由此，學(xué)界逐漸認可受教育權(quán)具有社會權(quán)和自由權(quán)的綜合屬性。

然而，隨著基本權(quán)利理論的發(fā)展，學(xué)界逐漸認識到，不僅受教育權(quán)，其他基本權(quán)利也具有綜合的屬性，都同時包含要求國家積極作為和消極不干預(yù)的雙重內(nèi)涵。更重要的是，德國聯(lián)邦憲法法院早在1958年呂特案判決就確定了基本權(quán)利具有建立客觀價值秩序的性質(zhì)，更在第一次墮胎判決中指出，“基本權(quán)規(guī)范并不僅是基本權(quán)對抗國家的主觀防御權(quán)，也同時是一個效力及于所有法領(lǐng)域的憲法基本決定的客觀價值秩序。它還提供立法、行政、司法的方針與指示?！眰鹘y(tǒng)自由權(quán)與社會權(quán)二分的理論難以準確涵蓋基本權(quán)利的基本功能或性質(zhì)，于是基本權(quán)利的功能體系學(xué)說逐漸取而代之，成為解釋包括受教育權(quán)在內(nèi)的基本權(quán)利屬性的最新理論。

按照此種學(xué)說，“基本權(quán)利具有‘主觀權(quán)利’和‘客觀法’的雙重性質(zhì)”?！爸饔^權(quán)利”是指個人得以向國家請求的來源；“客觀法”則是指基本權(quán)利是一種客觀的“規(guī)范”或“價值”，其所確認的客觀價值秩序?qū)珯?quán)力形成約束，是公權(quán)力必須遵循的“客觀規(guī)范”。與此相對應(yīng)，則產(chǎn)生了基本權(quán)利的三項功能：防御權(quán)功能、受益權(quán)功能與客觀價值秩序功能。對應(yīng)受教育權(quán)，其防御權(quán)功能是權(quán)利人在受教育自由領(lǐng)域免受國家公權(quán)力侵犯的功能，如擇校自由、就學(xué)與否的自由等；受益權(quán)功能是權(quán)利人要求國家積極作為，從而享受一定利益的功能，它一般分為消極受益權(quán)和積極受益權(quán)兩種，前者是通過訴訟等獲得救濟的權(quán)利，后者主要指向國家的物質(zhì)給付義務(wù)；客觀價值秩序功能則是受教育權(quán)獲得客觀法的地位之后才具有的功能，指涉的不是個人的權(quán)利，而是指國家要盡一切可能促成個人實現(xiàn)受教育權(quán)，要廣泛提供制度性保障、組織與程序保障以及履行保護義務(wù)。

（三）基本權(quán)利功能體系學(xué)說對教育立法的啟示與意義

基本權(quán)利功能體系學(xué)說的提出對教育立法具有重要價值。首先，該學(xué)說雖源自德國基本法，但經(jīng)由我國憲法學(xué)界的轉(zhuǎn)介和對憲法相關(guān)條款的解釋，已經(jīng)成為具有廣泛解釋力和憲法依據(jù)的重要理論。其次，受教育權(quán)自誕生以來即具有濃厚的社會權(quán)屬性，而社會權(quán)的實現(xiàn)嚴重依賴國家的財政能力，加之受教育權(quán)在我國《憲法》第46條的規(guī)定極為籠統(tǒng)，對其內(nèi)涵的解釋尚未一致。因而教育法“似乎有漠視憲法基本決定的傾向，在立法第一條寫入‘根據(jù)憲法，制定本法’后，憲法問題就幾乎不再被提起”。但事實上，憲法和教育法的關(guān)系與憲法和其他部門法的關(guān)系一樣，應(yīng)當(dāng)形成一種由部門法入手探討憲法規(guī)范的內(nèi)涵的“以憲就法”與通過合憲性解釋而使憲法價值理念注入部門法的“以法就憲” 之間的往返流連。而基本權(quán)利功能體系學(xué)說的提出，為憲法與教育法之間的這種“交互影響”提供了極佳的視角，為系統(tǒng)分析受教育權(quán)的功能并對其進行體系化保障提供了全新思路。它不同于傳統(tǒng)上依據(jù)教育階段或者權(quán)利內(nèi)容進行教育立法的思路，具有很強的規(guī)范性和體系性。其目前僅有零星運用于學(xué)前教育法律制度、殘疾人教育法律制度和受教育權(quán)國家義務(wù)的研究，亟待在教育法研究中豐富和發(fā)展。 

三、受教育權(quán)在我國教育立法中的規(guī)范基礎(chǔ)

作為基本權(quán)利的受教育權(quán)，其保障方式有不同的類型：有直接依據(jù)憲法規(guī)定并通過憲法自身的制度而實現(xiàn)的“依據(jù)憲法保障的方式”，有通過普通法律而非憲法自身來實現(xiàn)對基本權(quán)利保障的“依據(jù)法律的方式”，除此之外還存在折中型的保障方式。我國憲法雖然沒有明文規(guī)定受教育權(quán)的具體內(nèi)容和保障方式由普通法律加以規(guī)定，也沒有明文規(guī)定或默示性地規(guī)定普通法律可以限制受教育權(quán)，但在具體的法律制度層面以及實踐中所形成的基本權(quán)利的保障方式均傾向于“依據(jù)法律的方式”。因此，作為憲法權(quán)利的受教育權(quán)的具體內(nèi)容需要由普通法律加以規(guī)定或具體化?！傲⒎ㄒ恢睋?dān)負著實施憲法的任務(wù)，負有具體化憲法規(guī)范內(nèi)涵，并將之體現(xiàn)在生活關(guān)系中的義務(wù)。”而受教育權(quán)在部門法中的具體化，主要是由教育立法所實現(xiàn)的。

（一）教育立法對受教育權(quán)的確認和保障歷程

改革開放以來，我國的教育立法從1980 年《中華人民共和國學(xué)位條例》（以下簡稱《學(xué)位條例》）頒布為起點，經(jīng)過四十余年的快速發(fā)展，在確認和保障受教育權(quán)方面，已形成以《教育法》為基本法、覆蓋多個教育階段的法律法規(guī)組成的教育法律體系框架，并已實現(xiàn)全面普及九年義務(wù)教育，進入高等教育普及化階段。受教育權(quán)的確認和保障成為推動我國教育立法和事業(yè)發(fā)展的重要價值源泉。

1.保障受教育權(quán)逐漸成為教育立法的目的

立法目的是立法的出發(fā)點和落腳點，也構(gòu)成對整個法律文本進行解釋與適用的原則指引，對法律文本進行解釋與適用不能夠脫離其立法目的。我國教育立法的目的經(jīng)歷了從事業(yè)保障到權(quán)利保障的逐步變化過程。早期教育立法并不關(guān)注權(quán)利保障，如1980年最早制定的《學(xué)位條例》第1條沒有提及學(xué)位申請者的權(quán)利問題，1986年制定的《義務(wù)教育法》第1條也沒有出現(xiàn)“權(quán)利”字眼。隨著我國法治進程的推進，人們逐漸認識到，法治的最終歸宿是通過立法、執(zhí)法和司法全面地保障人的權(quán)利，因而保障公民的受教育權(quán)應(yīng)是教育立法的基本目的。因此，2006年《義務(wù)教育法》修訂時，不僅將保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利增列為立法目的，而且還將其排在首位，強調(diào)了保障受教育權(quán)處于多種價值位階中的優(yōu)先地位。發(fā)展到今天，保障公民受教育權(quán)是教育立法的基本目的已成為社會共識，深刻影響著教育立法的思路和內(nèi)容。

2.受教育權(quán)的實體權(quán)利內(nèi)容不斷豐富

受教育權(quán)是一個內(nèi)容豐富的概念。四十余年來，我國通過一系列教育立法，不僅普遍規(guī)定了公民的受教育權(quán)，而且相繼確認了公民在義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育和民辦教育中的具體權(quán)利，并隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷豐富受教育權(quán)的內(nèi)涵。以義務(wù)教育權(quán)為例，1986 年《義務(wù)教育法》確立了適齡兒童、少年的免費教育權(quán)，但其時免費的內(nèi)容僅限于學(xué)費，不包括雜費。而 2006 年將其修訂為“不收學(xué)費、雜費”，并且在第10條和第44條分別規(guī)定進一步的權(quán)利內(nèi)容。這不僅發(fā)展了免費教育權(quán)的內(nèi)涵，還確認了特定群體的資助請求權(quán)。

3.受教育權(quán)的程序保障和救濟規(guī)定逐漸增加

除了實體的權(quán)利確認，受教育權(quán)的程序保障和侵權(quán)救濟規(guī)定也在教育立法中不斷增加。1995年《教育法》規(guī)定了學(xué)生的申訴和訴訟權(quán)，學(xué)生可對學(xué)校的處分、處理以及侵權(quán)行為提出申訴或訴訟。2005年，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》明確提出高等學(xué)校管理的正當(dāng)程序要求；2017年其再次修訂以完善高等學(xué)校學(xué)生紀律處分和申訴程序。其他的中央和地方立法也分別對影響學(xué)生受教育權(quán)的紀律處分、教育懲戒和申訴的程序做出規(guī)定，加強了學(xué)生受教育權(quán)的程序保障。

（二）受教育權(quán)的立法規(guī)范現(xiàn)狀

受教育權(quán)是我國憲法規(guī)定的基本權(quán)利，憲法上的受教育權(quán)需要在教育法中具體化，這種具體化必須遵循憲法的規(guī)范與價值設(shè)定，即符合憲法文本與憲法精神。但是，憲法也為立法者保留了規(guī)范的“形成空間”或“形成自由”。立法者得以在憲法的約束下根據(jù)立法的民主性、科學(xué)性形成規(guī)范，實現(xiàn)權(quán)利的具體化，而這種具體化也將反哺憲法的基本權(quán)利規(guī)定本身。正如有學(xué)者指出，“一國法律秩序本是一個動態(tài)的規(guī)范體系，對法律的解釋需要考慮到憲法的規(guī)定，而對憲法的解釋豈能無視普通法律的規(guī)定？”對我國教育立法所規(guī)定的受教育權(quán)條款進行分析，可以明晰受教育權(quán)的規(guī)范基礎(chǔ)和內(nèi)容，為其體系化保障奠定實在法的基礎(chǔ)。

我國的教育法律體系中，主要的受教育權(quán)條款來自幾部單行教育法的規(guī)定，它們?yōu)橄挛姆治龅闹攸c。但除此之外，教育法還有大量涉及教育方針、教育教學(xué)基本制度、教育行政和學(xué)校治理等內(nèi)容的條款。它們雖不能為公民主張受教育權(quán)提供直接依據(jù)，但從基本權(quán)利的功能體系來看，其實質(zhì)是教育立法為實現(xiàn)公民受教育權(quán)而從制度、組織與程序方面所做的保障性規(guī)定，體現(xiàn)了受教育權(quán)的客觀價值秩序功能。

1.《教育法》的受教育權(quán)條款

1995年頒布的《教育法》（后經(jīng)2009年、2019年和2021年三次修正）是迄今對受教育權(quán)規(guī)定最為全面的教育立法，充分體現(xiàn)了其作為教育基本法的地位和功能。作為基本法，《教育法》一方面負有將憲法規(guī)定的受教育權(quán)予以具體落實的責(zé)任；另一方面，《教育法》又有統(tǒng)協(xié)、整合整個教育部門法秩序的要求?！督逃ā凡粌H重申了《憲法》第46條的規(guī)定，確認公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)，還主要從兩個方面規(guī)定了受教育權(quán)。

首先是受教育平等權(quán)?！督逃ā返?條規(guī)定“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會?！痹摋l款同時涉及憲法上的受教育權(quán)與平等權(quán)。對于平等權(quán)是否具有雙重性質(zhì)，德國法上存在爭議，但主流觀點認為平等權(quán)不僅包括對抗國家的不公平對待，也包括國家的積極義務(wù)，即國家有義務(wù)保護和促成平等的實現(xiàn)。我國一般將平等權(quán)涉及國家的消極義務(wù)的部分稱為消極平等，將涉及國家積極義務(wù)的部分稱為積極平等。因此，根據(jù)《教育法》第9條，首先公民享有受教育的機會，禁止國家的不當(dāng)干預(yù)或剝奪；同時，它也潛在對國家提出了教育機會給付的要求，因而同時體現(xiàn)了防御權(quán)功能與受益權(quán)功能。此外，《教育法》第36條第2款，第37條第1款在機會平等之外，還強調(diào)公民受教育之后的結(jié)果平等，也就是受教育者在升學(xué)深造、就業(yè)獲酬等自我實現(xiàn)方面的平等，勢必要求國家履行一定的積極義務(wù)，因而主要屬于受益權(quán)功能的體現(xiàn)。

其次是受教育者在學(xué)校中享有的有關(guān)教育的權(quán)利，主要表現(xiàn)在該法第38條至42條，以及第43條受教育者權(quán)利條款。這是一項專門針對既得受教育機會的公民在學(xué)校教育過程中所享有權(quán)利的規(guī)定，可以視為是公民在校學(xué)習(xí)期間受教育權(quán)的延續(xù)和具體表現(xiàn)；也就是說，這是一種繼續(xù)性、過程性權(quán)利。但需注意的是，這是一種相對權(quán)利，是特定人對特定人的權(quán)利。也即，其權(quán)利主體不是所有公民，也不是所有具有學(xué)生身份的人，而是具有某個學(xué)校學(xué)籍的特定學(xué)生，其義務(wù)主體也是該學(xué)生學(xué)籍所在的特定學(xué)校。受教育者在學(xué)校享有的權(quán)利內(nèi)容既有受益權(quán)功能的體現(xiàn)，如參加教育教學(xué)活動、使用教育設(shè)施圖書資料、獲得獎貸助學(xué)金及相應(yīng)學(xué)業(yè)證書等；又有防御權(quán)功能的體現(xiàn)，如《教育法》第43條第四項中對學(xué)生通過申訴、提起訴訟維護其人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的保護。

2.《義務(wù)教育法》的受教育權(quán)條款

1986年制定的《義務(wù)教育法》（后經(jīng)2006年全面修訂和2015年、2018年兩次修正）最早依據(jù)憲法確認了適齡兒童、少年接受免費義務(wù)教育的權(quán)利，為公民個人主張受教育權(quán)、請求國家給付提供了重要的法律依據(jù)。義務(wù)教育階段的受教育權(quán)是《憲法》第46條所規(guī)范的核心內(nèi)容，是適齡青少年兒童可以向國家主張的給付請求權(quán)，也是國家通過實施某種行為必須予以滿足的絕對的對世權(quán)。因而該法第2條將義務(wù)教育的實施對象限定在“所有適齡兒童和少年”，實施方式主體和方式明確為國家統(tǒng)一實施，將義務(wù)教育的性質(zhì)界定為“國家必須予以保障的公益性事業(yè)”，且在實施過程中不收學(xué)費、雜費。

仔細分析《義務(wù)教育法》的內(nèi)容，其條款同樣涉及受教育權(quán)的防御權(quán)功能與受益權(quán)功能。防御權(quán)功能主要表現(xiàn)為義務(wù)教育消極平等權(quán)和免試入學(xué)權(quán)。前者如該法第4條之規(guī)定，根據(jù)該條規(guī)定，國家不得在義務(wù)教育機會上設(shè)置性別、民族、種族等歧視條件；后者如該法第12條規(guī)定“適齡兒童、少年免試入學(xué)”，其實質(zhì)可解釋為禁止國家通過考試等前置條件侵犯受教育自由的行為。受益權(quán)功能表現(xiàn)為免費義務(wù)教育給付請求權(quán)、資助請求權(quán)和就近入學(xué)請求權(quán)。前兩項權(quán)利在該法前述第2條、第10條、第44條有明確肯認。就近入學(xué)請求權(quán)源自該法第12條，與側(cè)重于防御的免試入學(xué)權(quán)不同，就近入學(xué)請求權(quán)要求國家主動提供就近入學(xué)機會等物質(zhì)條件保障，故而更突出的是受益權(quán)功能。

為了保障上述權(quán)利，《義務(wù)教育法》在第5條至8條分別規(guī)定了政府及相關(guān)主體的義務(wù)和責(zé)任，為受教育權(quán)提供組織保障與制度性保障。如第5條明確了政府對義務(wù)教育權(quán)的保障主體地位和責(zé)任，以及父母、學(xué)校和社會各自相應(yīng)的輔助責(zé)任。第6條進一步確定了政府在促進義務(wù)教育機會和條件平等方面的責(zé)任，尤其是最后一款提及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的援助，創(chuàng)新了受益權(quán)的實現(xiàn)形式，值得關(guān)注。

3.《職業(yè)教育法》和《高等教育法》的受教育權(quán)條款

教育基本法頒布之后，我國分別在1996年《職業(yè)教育法》第5條規(guī)定公民有依法接受職業(yè)教育的權(quán)利；在1998年《高等教育法》（后經(jīng)2015年修正）第9條規(guī)定公民依法享有接受高等教育的權(quán)利，相繼確認公民享有接受職業(yè)教育和高等教育的權(quán)利。相較《義務(wù)教育法》，這兩部法律都在表述上增加了“依法”二字，暗示了這類權(quán)利具有特定的前提條件，即公民要先符合國家法律、行政法規(guī)和國家教育行政部門規(guī)章所規(guī)定的條件，才能接受相應(yīng)教育。因此，兩部法律沒有為我國公民創(chuàng)設(shè)出一項類似義務(wù)教育的職業(yè)教育權(quán)或高等教育權(quán)，公民必須依照現(xiàn)行法律的規(guī)定通過競爭才能確定能否具體實現(xiàn)接受職業(yè)教育或高等教育的權(quán)利。其所保障的，其實只是入學(xué)機會的平等權(quán)，是公民基于憲法平等原則而獲得的給付分享請求權(quán)。

給付分享請求權(quán)與給付請求權(quán)雖然都是給付方面的請求權(quán)，但給付請求權(quán)重在給付、重在入學(xué)，即直接請求教育機會，而給付分享請求權(quán)重在分享，是對既存機會的分享。因此，兩者之間不僅在內(nèi)涵上有較大的差異，可訴性與訴訟范圍也是不同的。

4.《民辦教育促進法》的受教育權(quán)條款

2002年通過的《民辦教育促進法》（后經(jīng)2013年、2016年、2018年三次修正）第29條規(guī)定了民辦學(xué)校及其師生相對于公辦學(xué)校的同等法律地位，第33條規(guī)定了民辦學(xué)校對受教育者合法權(quán)益保障的義務(wù)，第34條具體列舉了民辦學(xué)校受教育者享有的多方面的平等權(quán)。這樣不吝筆墨的規(guī)定，實際上是保障受教育者的就學(xué)自由權(quán)與平等權(quán)，從制度上建構(gòu)替代性教育制度，實現(xiàn)多元選擇的可能性，促進學(xué)生的自我實現(xiàn)，因而主要是防御權(quán)功能的體現(xiàn)。

四、受教育權(quán)的體系化保障與教育立法之完善

教育立法應(yīng)以保障公民的受教育權(quán)為基本目標，其基本任務(wù)是對憲法受教育權(quán)條款的具體化。從憲法上實現(xiàn)受教育權(quán)的保護法益必須從其實現(xiàn)方式，也即受教育權(quán)的功能著手。特別是基于我國憲法對基本權(quán)利的保障采取“依據(jù)法律的保障”的現(xiàn)實，教育立法更需要在對憲法條款作出準確解釋的前提下，基于受教育權(quán)作為基本權(quán)利的不同功能，確定政府的各項義務(wù)與責(zé)任。通過此種方式既可以避免公民由于享有憲法上的受教育權(quán)而對政府存在內(nèi)涵不盡清晰、外延不夠明確、有泛化可能性的請求權(quán)，亦可為政府承擔(dān)促成公民受教育權(quán)實現(xiàn)的憲法責(zé)任提供直接且現(xiàn)實的法律依據(jù)，明晰政府的職權(quán)依據(jù)，使憲法上規(guī)定的受教育權(quán)之實現(xiàn)具有現(xiàn)實性。

（一）受教育權(quán)的體系化保障：防御權(quán)功能的視角

受教育權(quán)的防御權(quán)功能，是指受教育權(quán)所具有的防御國家侵害的功能，針對的是國家的消極義務(wù)。從現(xiàn)代憲法的根本精神來講，基本權(quán)利的首要目的即確保個體免受公權(quán)力的侵害，因此可以說是基本權(quán)利最原始和最根本的功能。防御權(quán)功能具有兩個層次：一是國家不作為請求權(quán)，指請求國家不得干預(yù)、侵害基本權(quán)利；二是停止侵害請求權(quán)，指當(dāng)國家干預(yù)、侵害基本權(quán)利時，公民享有通過訴訟、申訴等途徑獲得救濟，請求國家停止侵害的權(quán)利。需要注意的是，嚴格意義上的防御權(quán)對象是所有侵犯受教育權(quán)的國家行為，包括制定侵犯受教育權(quán)的法律、實施侵害受教育權(quán)的行政行為和裁判行為等，并不限于行政機關(guān)的行政行為。就受教育權(quán)而言，其防御權(quán)功能主要是指受教育者及其監(jiān)護人等作為權(quán)利主體，能夠憑借其自由之意志選擇最有利于實現(xiàn)其權(quán)利或目標的教育而不受國家干預(yù)并得以請求停止國家侵害的權(quán)利，包括對學(xué)校、教育形式與內(nèi)容的選擇等。

在國家不作為請求權(quán)層次，受教育者具有學(xué)習(xí)自由，即可以根據(jù)其身心發(fā)展的需要選擇最有利于實現(xiàn)其權(quán)利的學(xué)習(xí)內(nèi)容和學(xué)習(xí)形式。它不僅包括外在的對教育形式的決定，如完成義務(wù)教育之后是否選擇接受高一級的教育，接受什么類型的教育，或選擇哪所學(xué)校和專業(yè)等；還包括一些更具有內(nèi)在性的豐富內(nèi)涵，如學(xué)生依其能力及性格的特別性自我開展學(xué)習(xí)的可能性，以及學(xué)生對與其“自我”開展密切相關(guān)的學(xué)校事務(wù)的共同參與的決定權(quán)等。

從規(guī)范形式來說，國家不作為請求權(quán)可以表現(xiàn)為兩種規(guī)范：一種是授權(quán)性規(guī)范，即法律直接規(guī)定受教育者享有何種自由和權(quán)利，這與受益權(quán)功能規(guī)范有時重合。從我國現(xiàn)行的教育立法體系來看，對受教育者自由的授權(quán)性規(guī)范比較欠缺，《教育法》第43條“受教育者權(quán)利條款”中并沒有對受教育者自由選擇教育內(nèi)容與教育形式進行規(guī)定，而只能從其他教育法律中的零散規(guī)定進行解釋。如《職業(yè)教育法》第5條規(guī)定的“ 公民有依法接受職業(yè)教育的權(quán)利”，可從中解釋出公民在普通教育之外選擇職業(yè)教育的自由。另一種是禁止性規(guī)范，即明確禁止國家公權(quán)力作出侵權(quán)行為。如《教育法》第83條中規(guī)定侵犯各類教育主體合法權(quán)益并造成損害而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事法律責(zé)任的條款，即包含了對公民受教育自由的保障，但具體需要結(jié)合我國整個法律體系來解釋與認定。

在停止侵害請求權(quán)層次，防御權(quán)功能的效力主要體現(xiàn)在“宣告侵害基本權(quán)利的法律或其他規(guī)范違憲、無效，或要求廢棄侵害基本權(quán)的行政處罰與司法裁判，或要求停止任何其他侵害基本權(quán)的國家行為”。但因為我國對于行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，并不能提起行政訴訟，所以只能在對侵害受教育權(quán)的行政行為提起訴訟時，一并請求審查國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件。公民對任何國家干預(yù)、侵害其受教育權(quán)的行為，享有通過訴訟、申訴等途徑獲得救濟，請求國家停止侵害的權(quán)利。如《教育法》第43條規(guī)定的申訴和訴訟權(quán)即包含了國家不得侵犯權(quán)利人尋求救濟的權(quán)利，例如枉法裁判、濫用司法裁量等的內(nèi)涵。

從對教育法規(guī)范的分析來看，教育立法整體較為缺乏對受教育者自由選擇的保障規(guī)范，也缺乏成體系的救濟規(guī)范。而隨著社會發(fā)展和時代進步，人的主體性、目的性將進一步彰顯，公民對受教育權(quán)的自由支配是其學(xué)習(xí)權(quán)本質(zhì)的內(nèi)在要求。因此，如何將受教育自由應(yīng)有的內(nèi)涵法律化，是未來立法需要補足的重要方面。與此同時，立法機關(guān)如何履行其對防御權(quán)功能的消極義務(wù)，防止立法對公民受教育權(quán)的不當(dāng)干預(yù)和侵害，也是在加強教育立法的同時必須予以重視的方面。

（二）受教育權(quán)的體系化保障：受益權(quán)功能的視角

所謂基本權(quán)利的受益權(quán)功能，是指“公民站在積極的地位，要求國家為一定行為，以享受特定利益的權(quán)利”。就受教育權(quán)而言，其受益權(quán)功能是指，公民具有請求國家為其提供受教育的機會、條件及相關(guān)救助的權(quán)利，通過此類方式使其受教育權(quán)利始終處于一種完滿的狀態(tài)。受教育權(quán)作為一項以要求國家提供給付為主要指向的基本權(quán)利，其在憲法中的規(guī)定過于抽象，而且受國家財政能力的制約。因此，國家如何提供給付，提供給付的范圍、種類和方式等都依賴于教育立法的轉(zhuǎn)化，因而是教育立法的重點。

具體來說，受教育權(quán)的受益權(quán)功能也包括兩個層面的內(nèi)容：消極受益權(quán)與積極受益權(quán)。前者是受益權(quán)受到侵犯時請求國家救濟的權(quán)利；后者是請求國家給付或者分享國家給付的權(quán)利。在積極受益權(quán)層面，教育立法應(yīng)根據(jù)我國的具體國情，確定如下四個方面的權(quán)利內(nèi)容和邊界，建立起相應(yīng)的規(guī)范體系。

1.教育機會請求權(quán)

在義務(wù)教育階段，每個適齡兒童少年享有的是給付請求權(quán)，即要求國家提供義務(wù)教育機會的權(quán)利。這是絕對的受教育機會，國家必須予以滿足。在非義務(wù)教育階段，教育機會不是絕對的，但公民依然享有平等的獲得教育機會權(quán)，有經(jīng)過公平、平等競爭獲得教育機會的權(quán)利。這是基于憲法平等原則而來的給付分享請求權(quán)，即請求平等分享國家現(xiàn)存的教育機會的權(quán)利，如《高等教育法》和《職業(yè)教育法》的規(guī)定。當(dāng)前，世界上很多國家已將學(xué)前一年教育列入免費提供的對象，職業(yè)教育愈顯重要，而2019年中國高等教育毛入學(xué)率達到51.6%，也進入國際通行的普及化階段。在新的發(fā)展階段，是否可能將公民的給付請求權(quán)擴大至義務(wù)教育以外？如果擴大，那么首先擴大至哪個階段？以及如何確認和保護職業(yè)教育和高等教育以外階段公民的給付分享請求權(quán)？這些是教育立法應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注并及時予以回應(yīng)的內(nèi)容。

與教育機會請求權(quán)具有密切聯(lián)系的是，公民的教育機會一旦獲得，未有合理理由及經(jīng)正當(dāng)程序，不得被隨意取消。這種作為教育機會請求權(quán)的延續(xù)的權(quán)利，被稱為“ 學(xué)籍權(quán)”。所謂學(xué)籍權(quán)，是指受教育者保有和維持其學(xué)生身份的一種資格性權(quán)利，如果缺乏合法理由和正當(dāng)程序，其不得被剝奪或限制。學(xué)籍權(quán)不僅是學(xué)生身份權(quán)的核心內(nèi)容，也是學(xué)生得以實現(xiàn)與享有其受教育權(quán)的基本前提。也就是說，只有具有學(xué)生身份，才能享有并行使因之而有的物質(zhì)性權(quán)利和評價性權(quán)利。當(dāng)學(xué)生身份被剝奪或者限制之后，那么，與之相應(yīng)的學(xué)生權(quán)益也將喪失，其將不得再因此獲得利益，由此再次豐富了受教育權(quán)受益權(quán)功能的權(quán)利譜系，使具備學(xué)生身份的人能夠享有特定利益。故而從法律性質(zhì)上說，學(xué)生身份實則為一種法律資格，與憲法法律所保護的權(quán)益緊密相連。對此，教育立法應(yīng)當(dāng)予以確認。

2.教育條件請求權(quán)

教育條件請求權(quán)包括公民對教育條件的利用請求權(quán)和創(chuàng)設(shè)請求權(quán)。其中前者是指，公民特別是入學(xué)接受教育的學(xué)生，對學(xué)校的教育設(shè)施和條件享有的平等利用權(quán)。而后者主要是指，義務(wù)教育階段的公民對學(xué)校及必要教育設(shè)施的創(chuàng)設(shè)請求權(quán)。由于擔(dān)心會給國家造成過重負擔(dān)，后一權(quán)利在我國未被明文確認，盡管《義務(wù)教育法》有多項條文要求各級政府不斷創(chuàng)造條件，提高對各類公民接受義務(wù)教育的條件保障水平，但都是從政府職責(zé)角度作出的規(guī)定，公民個人并沒有可以向政府主張或請求的權(quán)利。

3.免費教育請求權(quán)

免費教育請求權(quán)目前主要指向義務(wù)教育，是公民對免費義務(wù)教育的請求權(quán)，已經(jīng)得到《義務(wù)教育法》的確認。在義務(wù)教育以外的其他階段，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，免費教育請求權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)適時擴大。正如我國批準加入的聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》中所規(guī)定的那樣，即使在中等教育（包括普通教育和職業(yè)教育）和高等教育階段，國家也有不斷使之趨向免費的義務(wù)。這就對國家提出了裁量性漸進立法以逐步擴大免費教育請求權(quán)范圍的任務(wù)，特別是在中等職業(yè)教育層次，我國已經(jīng)普遍推行免費政策，因而應(yīng)優(yōu)先予以立法確認。

4.教育資助請求權(quán)

在尚未能夠?qū)崿F(xiàn)免費教育的前提下，特定弱勢群體有權(quán)要求國家為其享有和行使受教育權(quán)提供必要的幫助和扶持，這就需要教育立法突出和強化弱勢群體獲得教育資助的權(quán)利。在此方面，《義務(wù)教育法》確認了義務(wù)教育的資助請求權(quán)，其他教育階段中，雖然《教育法》第五章專門規(guī)定了國家對特殊群體在受教育上獲得幫助的責(zé)任，教育部也相繼出臺了《學(xué)生資助資金管理辦法》及其實施細則等相關(guān)的部門規(guī)章以完善學(xué)生資助政策、規(guī)范申請程序，但仍不充分。特別是《教育法》將政府與其他主體放在一起規(guī)定，更減弱了獲得教育資助成為請求權(quán)的可能，未來也應(yīng)適時予以立法完善。

綜上，從積極受益權(quán)方面，我國已經(jīng)初步建立起了覆蓋不同教育層次和領(lǐng)域的給付義務(wù)立法保障體系，而學(xué)前教育、高中教育、終身教育、家庭教育等階段立法不足，應(yīng)是著重填補空白的立法領(lǐng)域，整體的受教育權(quán)給付義務(wù)體系仍需積極推進?！耙ㄟ^立法逐步推進國家積極義務(wù)的設(shè)定，如針對具體的權(quán)利內(nèi)容可賦予公民一定的給付請求權(quán)，實現(xiàn)以權(quán)利促行政作為，避免權(quán)利‘虛化’”。目前，我國已宣布以公益普惠性幼兒園為主提供學(xué)前教育公共服務(wù)，《學(xué)前教育法》也在緊鑼密鼓的制定過程中，但是受到國家財政能力與經(jīng)濟資源分配的限制，如何在立法中合理、恰當(dāng)?shù)匾?guī)定與規(guī)范國家的給付義務(wù)仍是一個難題。

至于在消極受益權(quán)方面，我國本身并未確立憲法訴訟，難以實現(xiàn)對受教育權(quán)作為基本權(quán)利的司法救濟，但作為法律權(quán)利的司法救濟已經(jīng)有了相應(yīng)突破和發(fā)展。不過到目前為止，教育設(shè)施創(chuàng)設(shè)請求權(quán)以及教育資助請求權(quán)尚未獲得司法支持，仍有待于立法的進一步明確。此外，公民在受教育權(quán)受到侵害的時候，在司法救濟方面的積極受益權(quán)也值得立法重點關(guān)注。所謂司法救濟的積極受益權(quán)，是指司法活動中的物質(zhì)性給付義務(wù)，如對特殊群體提供法律援助、提供翻譯等。我國民事訴訟法以及刑事訴訟法中雖已有了初步規(guī)定，但適用于教育領(lǐng)域則有特殊性，如對未成年人、少數(shù)民族和殘疾人等，需要特別的保護。

（三）受教育權(quán)的體系化保障：客觀價值秩序功能的視角

按照現(xiàn)代憲法學(xué)的基本權(quán)利功能理論，受教育權(quán)作為一項基本權(quán)利不僅是“主觀法”，也是“客觀法”，不僅是個人權(quán)利，也是社會共同體的價值基礎(chǔ)。在“客觀法”的語境中所蘊含的客觀價值秩序是指“受教育權(quán)除了是個人的權(quán)利，還是憲法所確立的‘價值秩序’”，這一秩序構(gòu)成立法機關(guān)建構(gòu)國家各種制度的原則，也構(gòu)成行政權(quán)和司法權(quán)在執(zhí)行和解釋法律時的上位指導(dǎo)原則?？陀^價值秩序功能的實現(xiàn)，需要整個國家基于法治國原則加以保障，具體包括國家提供制度性保障、組織與程序保障以及履行保護義務(wù)。其中立法承擔(dān)著較行政和司法更為基本的不可或缺的重要責(zé)任。雖然如上文所述，我國教育立法已從不同角度規(guī)定了教育基本制度，從組織、程序、物質(zhì)等方面初步建構(gòu)了受教育權(quán)的保障體系，但仍不系統(tǒng)。從客觀價值秩序功能的內(nèi)涵出發(fā)，應(yīng)從以下四個方面加以完善。

1.立法必須遵循受教育權(quán)所確認的客觀價值秩序

我國《憲法》第33條第3款的規(guī)定彰顯了基本權(quán)利的客觀價值秩序?！稇椃ā返?6條的受教育權(quán)條款，進一步彰顯了受教育權(quán)的客觀價值秩序。據(jù)此，受教育權(quán)對教育立法構(gòu)成了客觀的約束，尊重和保障受教育權(quán)就是教育立法必須恪守的客觀價值，是通過教育立法建構(gòu)相關(guān)制度的基本面向。我國教育立法在不斷發(fā)展中雖已漸從管理本位向權(quán)利保障轉(zhuǎn)變，但仍有一些立法未將受教育權(quán)保障作為目的或未將其作為制度建構(gòu)的基本面向。因此，必須強化尊重和保障受教育權(quán)對教育立法的價值導(dǎo)向作用，將尊重和保障受教育權(quán)作為客觀價值落實進教育立法的具體內(nèi)容和條文。

2.立法應(yīng)該為受教育權(quán)的行使提供充分制度性保障

制度性保障是實現(xiàn)權(quán)利保護的重要途徑，離開具體的教育制度，很難想象公民的受教育權(quán)將如何展開。舉例來說，學(xué)校教育制度是實現(xiàn)公民受教育權(quán)的基本制度，沒有學(xué)校教育體系和制度，就沒有受教育權(quán)展開的基本場所和條件。同樣，學(xué)業(yè)證書制度和學(xué)位制度是對受教育者學(xué)習(xí)成果認定的基本制度，民辦教育制度是教育選擇自由的制度性保障，教育資助或津貼制度是弱勢群體受教育權(quán)的制度性保障?？梢哉f，現(xiàn)代法治國家中，能夠離開制度而自行實現(xiàn)的權(quán)利越來越少，更遑論具有濃厚社會權(quán)特征的受教育權(quán)。與保護義務(wù)側(cè)重防止侵害權(quán)利人基本權(quán)利不同的是，制度性保障更側(cè)重對基本權(quán)利提供積極保障，便利其行使。我國《憲法》第46 條第2款為制度性保障提供了規(guī)范依據(jù)， 即國家要培養(yǎng)青少年兒童在德智體等方面全面發(fā)展?！督逃ā芬矊１俚诙乱?guī)定國家基本教育制度，但內(nèi)容尚為簡陋粗疏。教育立法應(yīng)著力具體構(gòu)建和完善以這些基本制度為中心的教育制度體系，通過法律制度為公民受教育權(quán)的行使提供更為可行的保障。

3.立法應(yīng)該重視受教育權(quán)的組織與程序保障

組織與程序保障與制度性保障關(guān)系密切，是實現(xiàn)其他受教育權(quán)功能的基礎(chǔ)。如根據(jù)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，學(xué)生不服學(xué)校處分或處理，可向?qū)W校設(shè)置的學(xué)生申訴委員會提起申訴。那么，立法規(guī)定“學(xué)生申訴委員會”這一組織及相應(yīng)的申訴程序就是為受教育權(quán)提供的組織與程序保障。我國教育立法傳統(tǒng)上較為重視對受教育權(quán)實體權(quán)利的保護，而對組織與程序保障關(guān)注不足。這種狀況近些年來有所轉(zhuǎn)變。例如，在程序保障方面，《教育法》規(guī)定了學(xué)生的申訴權(quán)，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》建立了退學(xué)、紀律處分和校內(nèi)申訴的程序機制，保護學(xué)生的身份權(quán)，并已得到諸多司法案件的確認，但整體來看仍屬薄弱。未來，教育立法應(yīng)該繼續(xù)充實完善程序規(guī)則，禁止未經(jīng)正當(dāng)程序剝奪、限制、侵犯公民的受教育權(quán)。同時教育立法應(yīng)加強教育活動中的組織規(guī)則制定，如學(xué)校自主辦學(xué)的組織，學(xué)生參與學(xué)校管理的組織，家校合作組織，社會參與教育行政決策特別是學(xué)區(qū)劃分等與受教育權(quán)密切相關(guān)事項的組織，等等，以為受教育者及相關(guān)權(quán)利人更好地實現(xiàn)受教育權(quán)提供組織支持。

4.立法應(yīng)該保護權(quán)利人的受教育權(quán)免受來自第三人的侵犯

公民的受教育權(quán)不僅要防止公權(quán)力主體的侵犯，也要防止來自其他平等主體的侵犯，這就涉及狹義的國家保護義務(wù)，這是我國目前亟待填補空白或進一步完善的方面。立法在履行國家保護義務(wù)方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主要作用，立法機關(guān)不僅應(yīng)詳細規(guī)定“應(yīng)享權(quán)利”，以便對不遵守規(guī)定的行為采取有效的救濟措施，還應(yīng)制定相關(guān)法律規(guī)范防止權(quán)利人的受教育權(quán)受到侵害，積極履行保護義務(wù)。也就是為那些認為自己的受教育權(quán)沒有得到充分實現(xiàn)的個人或群體規(guī)定“行動權(quán)”，并規(guī)定“司法救濟”。特別是在當(dāng)前受教育權(quán)的保護水平不高、救濟機制不暢的條件下，對于父母侵犯子女的受教育權(quán)（如義務(wù)教育輟學(xué)）、平等主體之間的受教育權(quán)侵犯（如冒名頂替）等問題，都更要發(fā)揮立法作為保護公民受教育權(quán)的最重要最有效的方式的功能?！霸诳陀^條件成熟的情況下，立法機關(guān)要通過具體化努力使受教育權(quán)的價值得以實現(xiàn)，從而使行政部門和司法部門可以直接適用這些法律”，提升對受教育權(quán)的保護力度。