原標(biāo)題：新基建、減稅，錢從哪來？赤字率該破3就破3！——2020年財(cái)政政策建議

　　來源：澤平宏觀

　　文：羅志恒  任澤平  盛中明

　　導(dǎo)讀

　　疫情加劇了中國經(jīng)濟(jì)的下行壓力，總書記強(qiáng)調(diào)“宏觀政策重在逆周期調(diào)節(jié)，節(jié)奏和力度要能夠?qū)_疫情影響，防止經(jīng)濟(jì)運(yùn)行滑出合理區(qū)間，防止短期沖擊演變成趨勢性變化。積極的財(cái)政政策要更加積極有為”。面對疫情沖擊、貿(mào)易摩擦和經(jīng)濟(jì)下行，我們旗幟鮮明倡導(dǎo)減稅和新基建（參考《是該啟動“新”一輪基建了》《疫情對中國經(jīng)濟(jì)的影響分析與政策建議》等）。但是，在當(dāng)前財(cái)政形勢嚴(yán)峻的情況下，錢從哪來？公共財(cái)政赤字率能否突破3？我國真實(shí)赤字率是多少？在全球高不高、風(fēng)險(xiǎn)大不大？應(yīng)該怎樣實(shí)施積極財(cái)政政策？

　　摘要

　　一、受疫情沖擊和中美貿(mào)易摩擦的影響，2020年經(jīng)濟(jì)下行壓力大，亟需減稅降費(fèi)、加碼新基建，財(cái)政支出擴(kuò)大的錢從哪來？

　　中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，既有潛在增長率下降、內(nèi)部改革不到位的因素，也有外部性、周期性和政策性因素的疊加。當(dāng)前又疊加疫情沖擊和中美貿(mào)易摩擦，總需求不足。疫情短期沖擊供給和需求，供給端，部分地方政府過度防疫導(dǎo)致復(fù)工率不高，原材料、勞動力等生產(chǎn)要素流通受阻，企業(yè)停工減產(chǎn)。需求端，消費(fèi)、投資、出口三駕馬車都受到?jīng)_擊，群體聚集性行業(yè)受沖擊更嚴(yán)重。其中，餐飲、旅游、電影、交運(yùn)、教育培訓(xùn)、金融、房地產(chǎn)等受沖擊最大。微觀上，民企、小微企業(yè)、彈性薪酬制員工、農(nóng)民工等受損嚴(yán)重。

　　面對當(dāng)前持續(xù)攀升的經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)，到底是保財(cái)政還是保增長，是堅(jiān)持平衡財(cái)政還是功能財(cái)政，引發(fā)爭議。我們認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是保增長，保增長就是保就業(yè)、保企業(yè)，堅(jiān)持功能財(cái)政理念，通過適度的赤字率提高來支持減稅降費(fèi)、搞新基建。減稅降費(fèi)、新基建，穩(wěn)定總需求，提振企業(yè)和居民信心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，稅基擴(kuò)大，財(cái)政赤字自然縮小。有觀點(diǎn)認(rèn)為，大搞減稅、基建將增加地方債務(wù)負(fù)擔(dān)、財(cái)政收支平衡壓力大，我們認(rèn)為這種觀點(diǎn)缺少長遠(yuǎn)的大局觀，在經(jīng)濟(jì)下行壓力大的時候財(cái)政還要保收支平衡將使企業(yè)、居民雪上加霜，財(cái)政應(yīng)該搞跨期平衡，從平衡財(cái)政轉(zhuǎn)向功能財(cái)政。只要中國經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，人民安居樂業(yè)，何愁未來財(cái)政問題。如果百業(yè)蕭條，財(cái)政何談平衡？

　　兩個經(jīng)典案例可以說明減稅降費(fèi)和基建在當(dāng)期推升赤字和債務(wù)，但在長期看有利于經(jīng)濟(jì)增長，釋放經(jīng)濟(jì)增長潛力，最終帶來經(jīng)濟(jì)繁榮和財(cái)政盈余。80年代里根時期兩次大規(guī)模減稅、增加軍事開支、研發(fā)支出和互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，直接推動了1983年開始美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，直到里根任期結(jié)束美國GDP始終維持在3.5%以上；失業(yè)率下降，至1989年末始終維持在6%以下。到了90年代克林頓時期，減稅、基建支出培育了IT和互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)的大繁榮；美國聯(lián)邦財(cái)政赤字從1983年的-5.9%持續(xù)縮窄至里根卸任時的-2.8%，1998-2001年甚至出現(xiàn)了財(cái)政盈余。1998年中國遭遇亞洲金融危機(jī)，1998-2000年，分別向四大行定向發(fā)行1000億、600億和500億特別國債，重點(diǎn)投向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，避免了經(jīng)濟(jì)斷崖式下滑。盡管當(dāng)時爭議很大、批評很多，但現(xiàn)在看來意義重大，既改善了民生，又大幅降低了運(yùn)輸成本，提升了中國制造的全球競爭力，釋放了中國經(jīng)濟(jì)高增長的巨大潛力，中國經(jīng)濟(jì)從1998年的7.8%上升到2000年的8.5%及其后高達(dá)10%以上的增速。

　　二、赤字相關(guān)理論和理念

　　財(cái)政赤字是收不抵支的直接表現(xiàn)，主要源于減稅降費(fèi)收入下行以及政府規(guī)模擴(kuò)張支出擴(kuò)大，存在債務(wù)融資和貨幣化融資兩種方式。發(fā)展中國家的赤字主要源于建設(shè)需要，發(fā)達(dá)國家的赤字主要源于民生福利需要。彌補(bǔ)赤字有債務(wù)融資和貨幣化融資兩種方式，前者只是需求從私人部門轉(zhuǎn)移到政府部門，后者增加基礎(chǔ)貨幣，可能產(chǎn)生通脹。

　　財(cái)政理念分為平衡財(cái)政和功能財(cái)政理念。平衡財(cái)政會加劇經(jīng)濟(jì)波動，功能財(cái)政要求逆周期調(diào)節(jié)。財(cái)政平衡本身不是目的，而是社會總供求平衡的一種手段。合理的赤字能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和完成改革任務(wù)，但過高的赤字可能導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、推升通貨膨脹、擠出民間投資、降低經(jīng)濟(jì)效率。

　　三、財(cái)政赤字是全球性現(xiàn)象，從國際經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前國內(nèi)情況看，公共財(cái)政赤字率不應(yīng)受3%的限制的六大理由

　　中國大部分年份為赤字，發(fā)達(dá)國家赤字率波動性大，近年來發(fā)展中國家赤字率更高，但政府債務(wù)率仍低于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。除韓國、新加坡、挪威和中國香港等常年保持財(cái)政盈余外，大多數(shù)國家（地區(qū)）在大部分年份保持財(cái)政赤字。1978年至今，中國僅1978、1981、1985和2007年出現(xiàn)微小盈余。從區(qū)域看，2018年發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體赤字率平均為2.7%，新興發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體為3.9%，金磚國家除俄羅斯實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余外（財(cái)政盈余/GDP為2.9%），赤字率普遍較高，巴西、印度和南非分別為7.2%、6.4%和4.4%。2018年發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的平均政府債務(wù)率分別為98.4%和47.5%。

　　衡量中國赤字率有四個口徑的指標(biāo)，其中全球可比口徑赤字率達(dá)到4.1%，在全球處于中等水平，廣義赤字率達(dá)到10.7%。

　　1）官方赤字率基本穩(wěn)定在3%及以下，僅反映調(diào)整后的公共財(cái)政赤字率，不包括政府性基金、國有資本經(jīng)營和社會保險(xiǎn)基金，不能反映政府全部收支活動。

　　2）實(shí)際赤字率已連續(xù)4年突破3%，2018年達(dá)到5.7%，包括官方赤字、使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和專項(xiàng)債，更能反映我國的財(cái)政政策積極程度及政策周期，與GDP增速呈現(xiàn)明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系，逆周期調(diào)節(jié)特征明顯。

　　3）IMF的全球可比赤字率，2016-2018年中國的赤字率分別為3.7%、3.9%和4.8%，處于全球中等水平。該口徑剔除了土地出讓收支，但包括了國有資本經(jīng)營和社保收支差。2018年中國高于南非（4.4%）、日本（3.2%）、法國（2.5%）、英國（1.4%）和有財(cái)政盈余的德國、中國香港、韓國和俄羅斯，但低于美國（5.7%）。相較其他金磚國家的巴西（7.2%）、印度（6.4%）而言，中國財(cái)政穩(wěn)健。

　　4）IMF廣義赤字率，中國廣義赤字率在2018年達(dá)到11.2%，明顯偏高，包括了地方融資平臺、政府引導(dǎo)基金、鐵道債、PSL、政策性金融債、專項(xiàng)建設(shè)債等準(zhǔn)財(cái)政活動。

　　從國際經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前國內(nèi)情況看，公共財(cái)政赤字率不應(yīng)受3%的限制。

　　1）從歐盟和其他主要國家的財(cái)政實(shí)踐看，3%并非絕對紅線，逆周期調(diào)節(jié)部分年份突破3%為正?，F(xiàn)象。歐盟赤字率在1995、1996年分別為7.2%和4.2%，2009-2013年分別為6.7%、6.4%、4.5%、4.3%和3.3%，均突破3%。美、日、德、法、英國在金融危機(jī)時期均突破3%，金磚國家如印度常年高于5%。

　　2）從中國經(jīng)濟(jì)看，宏觀經(jīng)濟(jì)下行期需加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)，提高赤字率，支持大力度減稅降費(fèi)“放水養(yǎng)魚”。2018年中國企業(yè)總稅率（占利潤比重）為64.9%，較2017年下降2.4個百分點(diǎn)，但與主要國家比仍嚴(yán)重偏高，較世界平均水平高24.5個百分點(diǎn)，較美國、越南分別高21.1和27.1個百分點(diǎn)，制造業(yè)面臨轉(zhuǎn)移壓力。

　　3）公共赤字率3%的紅線已缺乏實(shí)際意義，應(yīng)從廣義赤字率的高低判斷財(cái)政積極與否，在財(cái)政“堵偏門”的背景下應(yīng)該“開正門”提高公共財(cái)政赤字率。

　　4）我國政府債務(wù)率在國際上偏低，政府部門尤其是中央政府具有加杠桿空間；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根源是不健全的財(cái)政體制和考核機(jī)制，而非赤字規(guī)模本身。BIS顯示2018年我國政府債務(wù)率為49.8%，在全球處于中等偏低水平，IMF測算我國廣義政府債務(wù)率（包括融資平臺和其他隱性債務(wù)）為72.7%，仍低于主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。我國中央政府債務(wù)率較低，2018年底為16.3%，具備增加赤字和杠桿的空間。根據(jù)IMF數(shù)據(jù)，我國政府利息支出/財(cái)政收入2017年為3.3%，高于法國（3.2%）、德國（1.8%）和俄羅斯（1.5%），但低于印度（24%）、巴西（20.3%）和南非（12.6%）等新興經(jīng)濟(jì)體和美國（5.4%）、英國（4.8%）等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。

　　5）赤字可能產(chǎn)生通脹和擠出效應(yīng)，但當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)的主要矛盾是通縮而非通脹，是經(jīng)濟(jì)下行而非總需求過熱。當(dāng)赤字和政府支出規(guī)模上升，匹配以適當(dāng)?shù)慕迪?，不會產(chǎn)生總量的擠出效應(yīng)。

　　6）要從全局和國家治理角度考慮風(fēng)險(xiǎn)問題，單純控制財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)更大的風(fēng)險(xiǎn)：企業(yè)負(fù)擔(dān)加重、經(jīng)濟(jì)快速下行、失業(yè)上升和社會不穩(wěn)定等。

　　四、建議：2020年財(cái)政政策更積極，平衡財(cái)政轉(zhuǎn)向功能財(cái)政，上調(diào)赤字率和專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模，赤字和專項(xiàng)債至少達(dá)到兩個“3萬億”，減稅和新基建是兼顧短期擴(kuò)大有效需求和長期增加有效供給的最簡單有效辦法。

　　第一，適度擴(kuò)大赤字尤其是中央財(cái)政赤字，赤字率可突破3%，增加專項(xiàng)債額度，上調(diào)至3-3.5萬億，為減稅降費(fèi)和增加支出穩(wěn)基建騰出空間，尤其是新基建。中央政府加杠桿空間較大，基建投資可適度超前。中央政府杠桿率較低，主權(quán)信用融資成本也低，在地方政府和私人部門受資產(chǎn)負(fù)債表約束需求疲軟之時，中央政府應(yīng)主動加杠桿以承接和轉(zhuǎn)移宏觀杠桿，適度擴(kuò)大赤字，發(fā)揮財(cái)政政策的乘數(shù)效應(yīng)。中國仍是發(fā)展中國家，東西部發(fā)展差異極大，投資空間巨大?；ㄍ顿Y適度超前，不僅能夠節(jié)約成本，而且將帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民生活水平。啟動“新”一輪基建，關(guān)鍵在“新”，要用改革創(chuàng)新的方式推動新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而不是簡單重走老路，導(dǎo)致過剩浪費(fèi)和“鬼城”現(xiàn)象。未來“新”一輪基建主要應(yīng)有四“新”：一是新的地區(qū)。二是新的主體。三是新的方式。四是新的領(lǐng)域。調(diào)整投資領(lǐng)域，在補(bǔ)齊鐵路、公路、軌道交通等傳統(tǒng)基建的基礎(chǔ)上大力發(fā)展5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧城市、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、云計(jì)算、教育、醫(yī)療等新型基建，以改革創(chuàng)新穩(wěn)增長，發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

　　第二，優(yōu)化減稅降費(fèi)方式，從當(dāng)前主要針對增值稅的減稅格局轉(zhuǎn)為降低社保費(fèi)率和企業(yè)所得稅稅率，提升企業(yè)獲得感。

　　第三，增加國有企業(yè)利潤上繳比例，避免財(cái)政收入增速下行背景下地方政府出現(xiàn)“亂收費(fèi)”等惡化營商環(huán)境的行為。

　　第四，削減民生社保之外的開支，精簡機(jī)構(gòu)人員，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出效率。

　　第五，改革財(cái)政體制，給地方放權(quán)，穩(wěn)定增值稅中央和地方五五分成，落實(shí)消費(fèi)稅逐步下劃地方。 

　　目錄

　　1   受疫情沖擊和貿(mào)易摩擦的影響，2020年經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，亟需減稅降費(fèi)、加碼新基建，財(cái)政支出擴(kuò)大的錢從哪來？

　　2   財(cái)政赤字相關(guān)理論

　　2.1   赤字的產(chǎn)生與彌補(bǔ)

　　2.2   赤字的分類：周期性與結(jié)構(gòu)性赤字

　　2.3   平衡財(cái)政與功能財(cái)政理念

　　2.4   財(cái)政平衡與社會總供求平衡

　　2.5   赤字的風(fēng)險(xiǎn)

　　3   中國公共財(cái)政赤字率較為穩(wěn)定，實(shí)際赤字率已突破3%，可比赤字率在全球處于中等，廣義赤字率較高

　　3.1   赤字是全球現(xiàn)象，中國大部分年份為赤字，發(fā)達(dá)國家赤字率波動性大，近年來發(fā)展中國家赤字率更高

　　3.2   我國穩(wěn)定的公共財(cái)政赤字率已不能反映真實(shí)情況，實(shí)際赤字率已突破3%，考慮到準(zhǔn)財(cái)政活動的債務(wù)融資，廣義財(cái)政赤字率已突破10%

　　4   從國際經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前國內(nèi)情況看，公共財(cái)政赤字率不應(yīng)受3%的限制的六大理由

　　5   建議：2020年財(cái)政政策更積極，平衡財(cái)政轉(zhuǎn)向功能財(cái)政，上調(diào)赤字率和專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模，赤字和專項(xiàng)債達(dá)到兩個“3萬億”，支持減稅和新基建是兼顧短期擴(kuò)大有效需求和長期增加有效供給的最簡單有效辦法

　　正文

　　1 受疫情沖擊和貿(mào)易摩擦的影響，2020年經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，亟需減稅降費(fèi)、加碼新基建，財(cái)政支出擴(kuò)大的錢從哪里來？

　　中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，既有潛在增長率下降、內(nèi)部改革不到位的因素，也有外部性、周期性和政策性因素的疊加。當(dāng)前又疊加疫情沖擊和貿(mào)易摩擦，總需求不足。疫情短期沖擊供給和需求，供給端，部分地方政府過度防疫導(dǎo)致復(fù)工率不高，原材料、勞動力等生產(chǎn)要素流通受阻，企業(yè)停工減產(chǎn)，推升失業(yè)率和物價上升。需求端，消費(fèi)、投資、出口三駕馬車都受到?jīng)_擊，群體聚集性行業(yè)受沖擊更嚴(yán)重。其中，餐飲、旅游、電影、交運(yùn)、教育培訓(xùn)、金融、房地產(chǎn)等受沖擊最大。微觀上，民企、小微企業(yè)、彈性薪酬制員工、農(nóng)民工等受損嚴(yán)重。

　　面對當(dāng)前持續(xù)攀升的經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)，到底是保財(cái)政還是保增長，是堅(jiān)持平衡財(cái)政還是功能財(cái)政，引發(fā)爭議。我們認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是保增長，堅(jiān)持功能財(cái)政理念，通過適度的赤字率提高來支持減稅降費(fèi)、搞新基建。減稅降費(fèi)、新基建，穩(wěn)定總需求，提振企業(yè)和居民信心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，稅基擴(kuò)大，財(cái)政赤字自然縮小。有觀點(diǎn)認(rèn)為，大搞減稅、基建將增加地方債務(wù)負(fù)擔(dān)、財(cái)政收支平衡壓力大，我們認(rèn)為這種觀點(diǎn)缺少長遠(yuǎn)的大局觀，在經(jīng)濟(jì)下行壓力大的時候財(cái)政還要保收支平衡將使企業(yè)、居民雪上加霜，財(cái)政應(yīng)該搞跨期平衡，從平衡財(cái)政轉(zhuǎn)向功能財(cái)政。只要中國經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，人民安居樂業(yè)，何愁未來財(cái)政問題。如果百業(yè)蕭條，財(cái)政何談平衡？

　　兩個經(jīng)典案例可以說明減稅降費(fèi)和基建在當(dāng)期推升赤字和債務(wù)，但在長期看對經(jīng)濟(jì)增長是有利的，能釋放經(jīng)濟(jì)增長潛力。

　　80年代里根時期兩次大規(guī)模減稅、增加軍事開支和研發(fā)支出，直接推動了1983年開始美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，直到里根任期結(jié)束美國GDP始終維持在3.5%以上；失業(yè)率下降，至1989年末始終維持在6%以下；90年代克林頓時期新經(jīng)濟(jì)繁榮；美國聯(lián)邦財(cái)政赤字從1983年的-5.9%持續(xù)縮窄至里根卸任時的-2.8%，1998-2001年甚至出現(xiàn)了財(cái)政盈余。1981年8月里根政府通過《1981年經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇稅收法案》，主要內(nèi)容有：第一，個人所得稅全面實(shí)行分期減稅，1981年 10月稅率降低5%，1982年和1983年7月兩次削減10%，并從1985年起實(shí)施個人所得稅和通貨膨脹指數(shù)掛鉤；第二，下調(diào)企業(yè)所得稅稅率，17%檔下調(diào)至15%，20%檔下調(diào)至18%；第三，進(jìn)一步為企業(yè)減負(fù)，將固定資產(chǎn)分為四類，分別縮短折舊期至3年、5年、10年和15年，并允許以超過原始成本的“重置成本”來計(jì)提折舊；第四，資本利得稅的最低稅率由 28%降至20%；第五，提高遺產(chǎn)稅與贈與稅的免稅額。1986年，里根政府頒布了《1986年稅制改革法案》。該法案旨在降低稅率、擴(kuò)大稅基、堵塞稅收漏洞、實(shí)現(xiàn)稅收公平。主要內(nèi)容有：第一，全面降低個人所得稅稅率。把納稅等級從14級簡化為3級，最高稅率從50%降至28%，使全部個人所得稅稅率降低約7%。第二，簡化和改革公司所得稅。企業(yè)所得稅稅率從46%降低至34%。第三，允許公司支付的一半股息免稅，取消對銀行壞賬的特別稅收減免，將資本利得稅最 低稅率從20%減至17%。第四，限制或取消了過去給予部分個人和公司 的稅收減免優(yōu)惠政策。

　　里根時期的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇及金融自由化為軍隊(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)為民用奠定了基礎(chǔ)。一方面，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇為軍費(fèi)開支提供了基礎(chǔ)，而軍事需求又帶動了技術(shù)研發(fā)。軍工產(chǎn)品的需求和軍隊(duì)的加速擴(kuò)張成為推動經(jīng)濟(jì)增長的新力量。美國的金融自由化為技術(shù)商業(yè)化早期的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。另一方面，在政府的支持下，美國的風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)迅猛發(fā)展，主要投向信息技術(shù)、生命科學(xué)等高科技產(chǎn)業(yè)，催生出一大批技術(shù)新興企業(yè)。

　　1998年中國遭遇亞洲金融危機(jī)，社零消費(fèi)和外需大幅下滑，中央政府緊急啟動增發(fā)長期建設(shè)國債加大基建投資，財(cái)政赤字率持續(xù)擴(kuò)大，避免了經(jīng)濟(jì)斷崖式下滑。在遭遇金融危機(jī)后，我國出口增速從1997年的20.9%大幅下挫到1998年的0.5%，1998年5月出口增速-1.8%；社零消費(fèi)從1996、1997年的20.1%和10.2%大幅下降至1998年的6.8%。因此，1998年增發(fā)1000億國債加大基建，主要投放農(nóng)林水利建設(shè)（吸取1998年特大洪水災(zāi)害教訓(xùn)，重點(diǎn)投資了大江大河防洪水利工程，長江、黃河中上游水土保持工程、交通通信建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造和國家直屬儲備糧庫建設(shè)，同時啟動住房、醫(yī)療和教育擴(kuò)招的改革，擴(kuò)大內(nèi)需。
在上述擴(kuò)大投資和消費(fèi)的政策作用下，固定資產(chǎn)投資從1997年的8.9%上升至1998年的13.9%。雖然社零消費(fèi)下降，但服務(wù)消費(fèi)上升。1998年當(dāng)年GDP增速從上年9.2%下降1.4個百分點(diǎn)至7.8%，其中，貨物和服務(wù)貿(mào)易凈出口的貢獻(xiàn)下降3.5個百分點(diǎn)至0.4，資本形成總額上升了0.9個百分點(diǎn)至2.3，最終消費(fèi)對GDP的貢獻(xiàn)上升了1.2個百分點(diǎn)至5.1。1998-2004年連續(xù)七年實(shí)施積極的財(cái)政政策，實(shí)際赤字率從1997年的0.7%上升到2002年的2.6%。在積極財(cái)政政策的帶動下，基建持續(xù)發(fā)力并帶動了制造業(yè)的高速增長，進(jìn)而帶動固定資產(chǎn)上升，中國經(jīng)濟(jì)從1998年的7.8%上升到2000年的8.5%及其后高達(dá)10%以上的增速。事后來看，盡管當(dāng)時爭議很大、批評很多，但現(xiàn)在看來意義重大，既改善了民生，又大幅降低了運(yùn)輸成本，提升了中國制造的全球競爭力，釋放了中國經(jīng)濟(jì)高增長的巨大潛力。現(xiàn)在一提到基建有些人就會上綱上線，說是刺激鐵公基，這是嚴(yán)重誤解。過去40年，沒有適度超前的基建，怎么會有中國制造的強(qiáng)大競爭力？沒有超前的網(wǎng)絡(luò)寬帶建設(shè)，怎么會有互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展？而印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿︶尫挪怀鰜恚艽蟪潭仁苤朴诨A(chǔ)設(shè)施短缺，道路、橋梁、衛(wèi)生系統(tǒng)都問題很大。

　　
2 財(cái)政赤字相關(guān)理論2.1 赤字的產(chǎn)生與彌補(bǔ)赤字即收不抵支，主要源于政府規(guī)模的擴(kuò)大，以提供更多的公共服務(wù)。亞當(dāng)·斯密主張“廉價政府”和政府的“守夜人”角色，減少對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。20世紀(jì)30年代大蕭條以來，出于宏觀調(diào)控熨平經(jīng)濟(jì)波動以及調(diào)節(jié)居民收入差距防止社會動蕩的需要，政府規(guī)模日益膨脹。財(cái)政支出擴(kuò)張論認(rèn)為隨著人均收入的提高，財(cái)政支出占GDP的比重上升，即“瓦格納法則”。瓦格納認(rèn)為，市場關(guān)系的復(fù)雜化引發(fā)對商業(yè)法律和契約的需要，人口居住密集化將產(chǎn)生擁擠等外部性問題。因此，與市場提供私人物品相對應(yīng)，政府提供公共物品，支出規(guī)模擴(kuò)大。當(dāng)收入不足以支撐起膨脹的規(guī)模時，便產(chǎn)生了赤字。發(fā)展中國家的赤字主要源于建設(shè)需要，發(fā)達(dá)國家的赤字主要源于民生福利需要，改革、發(fā)展、穩(wěn)定的任務(wù)及民眾對美好生活的需要導(dǎo)致我國財(cái)政支出壓力大。馬斯格雷夫和羅斯托認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，政府更多地投資社會基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、法律秩序及人力資本，是經(jīng)濟(jì)起飛的必要；在發(fā)展中期，政府投資還需繼續(xù)，但應(yīng)逐步轉(zhuǎn)換為對私人投資的補(bǔ)充；發(fā)展到成熟階段，公共支出從基建轉(zhuǎn)向教育、保健和福利等。中國是發(fā)展中國家，建設(shè)財(cái)政特征明顯，大量的支出投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既拉動經(jīng)濟(jì)增長，還具有生產(chǎn)屬性，也便利生活。一定階段的超前基建支出，從長遠(yuǎn)看有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國同時是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體，肩負(fù)艱巨的改革任務(wù)，如90年代末的國企改革和2015年底以來的供給側(cè)改革均需要財(cái)政支持；中國的人口老齡化率不斷上升，對養(yǎng)老、醫(yī)療等民生福利需求提高。同時，以美國為首的全球減稅浪潮興起，以增稅為特征的法國和日本均遭到社會強(qiáng)烈反對，中國為應(yīng)對外部減稅壓力及內(nèi)部經(jīng)濟(jì)下行期企業(yè)負(fù)擔(dān)較重的現(xiàn)實(shí)情況，財(cái)政增收困難，赤字必然增加。彌補(bǔ)赤字有債務(wù)融資和貨幣化融資兩種方式，前者只是需求從私人部門轉(zhuǎn)移到政府部門，后者增加基礎(chǔ)貨幣，可能產(chǎn)生通脹。赤字的債務(wù)融資即財(cái)政部門發(fā)行中央國債和地方政府債券。當(dāng)居民和企業(yè)購買國債時，私人部門的銀行存款減少，持有的國債金融資產(chǎn)增加，M2減少，待財(cái)政支出時M2增加；當(dāng)商業(yè)銀行購買國債時，超儲率下降，國債金融資產(chǎn)增加。赤字的貨幣化融資即中央銀行借錢給政府，但各國基本禁止中央銀行直接向財(cái)政透支，而主要通過公開市場操作購買國債，基礎(chǔ)貨幣增加，同時體現(xiàn)對政府債權(quán)的增加，有可能引發(fā)通脹。2.2 赤字的分類：周期性與結(jié)構(gòu)性赤字根據(jù)赤字和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的關(guān)系，赤字可分為周期性和結(jié)構(gòu)性赤字。其中，周期性赤字是經(jīng)濟(jì)周期的波動導(dǎo)致。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于下行周期時，財(cái)政收入下行，剛性支出卻難以減少，用于失業(yè)和社會福利的支出增加，赤字被動增加。結(jié)構(gòu)性赤字是充分就業(yè)水平下的赤字，經(jīng)濟(jì)下行，失業(yè)增加，政府實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性赤字增加。周期性赤字是消極的，結(jié)構(gòu)性赤字是政府主動作為。中國既有周期性赤字，又有結(jié)構(gòu)性赤字，以結(jié)構(gòu)性赤字為主，是結(jié)構(gòu)性改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定的必要代價。2.3 平衡財(cái)政與功能財(cái)政理念平衡財(cái)政預(yù)算思想包括年度平衡預(yù)算和周期平衡預(yù)算，平衡財(cái)政要求控制赤字，會加劇經(jīng)濟(jì)波動。年度平衡預(yù)算要求每個財(cái)政年度實(shí)現(xiàn)收支平衡，這是大蕭條以前普遍采用的財(cái)政政策原則，也是我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期長期堅(jiān)持的“收支平衡，略有結(jié)余”理念。但是，平衡預(yù)算會加劇經(jīng)濟(jì)波動，當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于衰退期，財(cái)政收入下降，為保持收支平衡，支出也同步下降，這將導(dǎo)致衰退期延長；當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于繁榮期，財(cái)政收入上升，支出也同步上升，將加劇經(jīng)濟(jì)過熱和通貨通脹。周期平衡預(yù)算是指政府收支在一個經(jīng)濟(jì)周期中保持平衡，在衰退期實(shí)行擴(kuò)張性政策，在繁榮期實(shí)行緊縮政策，以繁榮期的盈余彌補(bǔ)衰退期的赤字，在一個周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)平衡。但是，實(shí)踐操作中難以實(shí)施，很難事先估計(jì)繁榮和衰退期的時間和程度。功能財(cái)政思想是凱恩斯主義的財(cái)政思想，認(rèn)為不能機(jī)械地用財(cái)政預(yù)算收支平衡來對待赤字與盈余，而應(yīng)根據(jù)逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)的需要，以實(shí)現(xiàn)無通脹的充分就業(yè)為目標(biāo)。當(dāng)國民收入低于充分就業(yè)的收入水平，政府應(yīng)該實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策，擴(kuò)大總需求，不惜出現(xiàn)更大的財(cái)政赤字。2.4 財(cái)政平衡與社會總供求平衡財(cái)政平衡是社會總供求平衡的一個組成部分，必須從國民經(jīng)濟(jì)的整體平衡看待財(cái)政平衡。財(cái)政平衡本身不是目的，而是總供求平衡（政府部門、私人部門、貿(mào)易部門）的一種手段。為實(shí)現(xiàn)社會總供求平衡，財(cái)政可能出現(xiàn)赤字。2.5 赤字的風(fēng)險(xiǎn)合理的赤字能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)改革任務(wù)，但過高的赤字產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。赤字是流量，最終推升存量債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大、利息負(fù)擔(dān)加重，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；赤字貨幣化極可能導(dǎo)致通貨膨脹；赤字債務(wù)化可能對民間投資產(chǎn)生擠出，降低經(jīng)濟(jì)效率。
3 中國公共財(cái)政赤字率較為穩(wěn)定，實(shí)際赤字率已突破3%，可比赤字率在全球處于中等，廣義赤字率較高3.1 赤字是全球現(xiàn)象，中國大部分年份為赤字，發(fā)達(dá)國家赤字率波動性大，近年來發(fā)展中國家赤字率更高財(cái)政赤字是一種全球現(xiàn)象，除韓國、新加坡、挪威和中國香港等常年保持財(cái)政盈余外，大多數(shù)國家和地區(qū)在大部分年份保持財(cái)政赤字。韓國、新加坡、挪威和中國香港2018年財(cái)政盈余/GDP分別為2.6%、3.6%、7.3%和2.3%。1978年至今，中國僅在1978、1981、1985和2007年出現(xiàn)微小盈余，其他年份均為赤字。從區(qū)域看，發(fā)達(dá)國家財(cái)政赤字率波動性較大，但近年赤字率下降到低于發(fā)展中國家的水平，金磚國家明顯偏高。在金融危機(jī)的沖擊下財(cái)政收入迅速下行且逆周期調(diào)節(jié)的支出增加，赤字率擴(kuò)大；在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇繁榮時期財(cái)政收入增速回升，赤字迅速縮小。近年來，伴隨全球尤其是發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，發(fā)達(dá)國家的赤字率下降，低于發(fā)展中國家。2007-2010年美國赤字率分別為2.9%、6.6%、13.2%和11%，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后迅速回落到2015-2018年的3.6%、4.3%、4.5%和5.7%；2007-2010年法國赤字率分別為2.6%、3.3%、7.2%和6.9%，其后回落到2018年的2.5%；日本赤字率在2009年高達(dá)10.2%。2018年發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體赤字率平均為2.7%，新興發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體平均赤字率為3.9%，金磚國家除俄羅斯實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余外（財(cái)政盈余/GDP為2.9%），赤字率普遍較高，巴西、印度和南非分別為7.2%、6.4%和4.4%。但發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體連續(xù)多年的赤字導(dǎo)致政府債務(wù)率明顯高于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。根據(jù)BIS數(shù)據(jù)，2018年發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的平均政府債務(wù)率分別為98.4%和47.5%。

　　3.2 我國穩(wěn)定的公共財(cái)政赤字率已不能反映真實(shí)情況，實(shí)際赤字率已突破3%，考慮到準(zhǔn)財(cái)政活動的債務(wù)融資，廣義財(cái)政赤字率已突破10%
（1）官方赤字率穩(wěn)定在3%及以下，僅反映調(diào)整后的公共財(cái)政赤字率我國財(cái)政部使用的赤字率僅涉及四本預(yù)算中的一般公共預(yù)算的赤字，不包括政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。計(jì)算方法為：赤字=一般公共預(yù)算收入+結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用+調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金+調(diào)入政府性基金、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入-一般公共預(yù)算支出-調(diào)出預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。政府主要通過調(diào)整穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、歷年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余科目，使得執(zhí)行赤字基本上等于預(yù)算赤字。2015和2016年一般公共預(yù)算分別調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金8055和7271億。2017年基本上將往年地方的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用完畢，在調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的基礎(chǔ)上，根據(jù)國務(wù)院《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》，首次調(diào)入政府性基金、國有資本經(jīng)營預(yù)算資金進(jìn)入一般公共預(yù)算，合計(jì)10139億元。由于經(jīng)過調(diào)整，該指標(biāo)常年穩(wěn)定在3%及以下，2017年為3%，2018年為2.6%，該指標(biāo)已不能反映實(shí)際的財(cái)政收支缺口，日前爭議較大的赤字率是否應(yīng)該突破3%即是該指標(biāo)。

　?。?）考慮使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、專項(xiàng)債后的實(shí)際赤字率已連續(xù)4年突破3%
使用歷年的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，相當(dāng)于為當(dāng)年的支出融資。地方政府專項(xiàng)債的規(guī)模逐步擴(kuò)大，2018年專項(xiàng)債規(guī)模已相當(dāng)于官方赤字（國債+地方一般債券）的60%，2019年已達(dá)到90%，且本質(zhì)仍屬于為政府支出的融資。國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算整體上“以收定支，不列赤字”。因此，實(shí)際赤字在官方赤字的基礎(chǔ)上，還要加上使用的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金及專項(xiàng)債，該指標(biāo)在2015年已突破3%，達(dá)到3.6%，2018年達(dá)到5.7%。實(shí)際赤字率更能反映我國的財(cái)政政策積極程度及政策周期。我國財(cái)政政策周期為：1998年下半年因亞洲金融危機(jī)，適度從緊的財(cái)政政策轉(zhuǎn)向積極的財(cái)政政策，1998年在當(dāng)年原定財(cái)政赤字和債務(wù)的基礎(chǔ)上，增發(fā)1000億元長期建設(shè)性國債，1998-2004年連續(xù)七年實(shí)施積極的財(cái)政政策，實(shí)際赤字率從1997年的0.7%上升到2002年的2.6%。2005-2008年上半年實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策，削減赤字，2005年的財(cái)政赤字率為1.2%，到2007年實(shí)現(xiàn)盈余0.6%。2008年的宏觀調(diào)控經(jīng)歷兩次調(diào)整，受國際金融危機(jī)的嚴(yán)重沖擊，2008年下半年-2011年實(shí)施積極的財(cái)政政策，啟動“四萬億”投資計(jì)劃，赤字率從2008年的0.4%快速上升到2009年的2.2%。2012年至今繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，但更加注重預(yù)調(diào)微調(diào)、結(jié)構(gòu)性改革（減稅）、預(yù)期管理及財(cái)政可持續(xù)性，實(shí)際赤字率從2012年的1.6%上升到2018年的5.7%。實(shí)際赤字率與GDP增速呈現(xiàn)明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系，財(cái)政發(fā)揮了逆周期調(diào)節(jié)的作用。但是當(dāng)前“控制赤字率在3%以內(nèi)”的呼聲實(shí)質(zhì)上是仍是強(qiáng)調(diào)財(cái)政收支平衡、控制赤字率的平衡預(yù)算理念，不利于發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用，也與市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政事實(shí)上發(fā)揮的功能不符。

　?。?）從全球可比口徑看，即IMF定義的狹義赤字率（不包括土地出讓收入的四本賬收支差），中國在全球處于中等水平由于中國政府性基金預(yù)算的主體內(nèi)容為土地出讓收入，為便于全球可比，IMF剔除土地出讓收支，將政府的四本賬收支差加總構(gòu)建IMF口徑狹義赤字率，即包括公共財(cái)政赤字、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、調(diào)節(jié)基金、不含土地出讓收入的政府性基金收支差、專項(xiàng)債、社?；鹗罩Р畹?。2016-2018年，中國的IMF口徑狹義赤字率分別為3.7%、3.9%和4.8%，處于全球中等水平，2018年高于南非（4.4%）、日本（3.2%）、法國（2.5%）、英國（1.4%）和有財(cái)政盈余的德國、中國香港、韓國和俄羅斯，但低于美國（5.7%）。相較其他金磚國家的巴西（7.2%）、印度（6.4%）而言，中國財(cái)政穩(wěn)健。

　?。?）考慮到地方融資平臺、政府引導(dǎo)基金等準(zhǔn)政府活動，IMF構(gòu)建廣義赤字率，中國廣義赤字率在全球處于偏高水平在赤字債務(wù)化的背景下，政府赤字應(yīng)該理解為政府收支不足的所有債務(wù)融資。我國存在大量的準(zhǔn)政府活動，IMF構(gòu)建包含專項(xiàng)債、專項(xiàng)建設(shè)債、鐵道債、城投債、政策性金融債、PSL和政府引導(dǎo)基金等的廣義赤字率。2015-2018年的地方政府專項(xiàng)債券分別為1000、4000、8000和13500億元，主要投向有一定收益的基建類項(xiàng)目。2015-2016年由國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)行專項(xiàng)建設(shè)債，采用設(shè)立專項(xiàng)建設(shè)基金的方式支持國家重大項(xiàng)目建設(shè)，中央財(cái)政按照債券利率的90%給予貼息支持，分別為8000和10000億元，2017年發(fā)行約2000億，此后未再發(fā)行。2015-2018年鐵路總公司發(fā)行的鐵道債分別為1600、1330、1440和1150億元。2015-2018年城投債凈發(fā)行額分別為11315、14862、5615和4945億元。2015-2018年三大政策性銀行履行政府投融資職能，發(fā)行的政策性金融債分別為10678、14599、12023和9903億元。2015-2018年央行為棚改、扶貧、農(nóng)村基建等重點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)放的PSL分別為6981、9714、6350和6919億元。考慮到上述因素，2015-2018年的赤字率上升為9.2%、11.1%、7.8%和8.2%。IMF同時估算了政府引導(dǎo)基金等其他預(yù)算外活動，測算的廣義赤字率繼續(xù)上升為8.4%、10.4%、10.8%和11.2%。以IMF廣義赤字率衡量，中國赤字率在全球處于較高水平，僅低于委內(nèi)瑞拉（31.8%）、津巴布韋（12.7%）等惡性通貨膨脹國家。

　　
4 從國際經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前國內(nèi)情況看，公共財(cái)政赤字率不應(yīng)受3%的限制的六大理由
從國際經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前國內(nèi)情況看，公共財(cái)政赤字率不應(yīng)受3%的限制，主要基于以下原因：（1）從歐盟和其他主要國家的財(cái)政實(shí)踐看，3%并非絕對紅線，逆周期調(diào)節(jié)突破3%為普遍現(xiàn)象當(dāng)前國際上3%的赤字率警戒線來源于歐盟1993年生效的《馬斯特里赫特條約》，赤字率低于3%和債務(wù)率低于60%是各成員國加入歐盟的門檻，該項(xiàng)財(cái)政紀(jì)律旨在支撐強(qiáng)勁的歐元。德國提出赤字率控制在1%的提議被否決后，各國通過政治談判而非科學(xué)測算設(shè)置了赤字率在3%。歐盟1997年《穩(wěn)定與增長公約》進(jìn)一步確定了財(cái)政政策協(xié)調(diào)的規(guī)則、實(shí)施過度財(cái)政赤字的條件、出現(xiàn)過度赤字的懲罰措施、建立預(yù)警機(jī)制監(jiān)督各國財(cái)政狀況的發(fā)展等，保證在中期內(nèi)（從1997年到2004年）實(shí)現(xiàn)財(cái)政基本平衡或者略有盈余。“過度赤字程序”要求違規(guī)成員國繳納占其GDP0.5%的不付利息的存款，如在此后兩年內(nèi)財(cái)政赤字情況沒有好轉(zhuǎn)，這筆存款就會轉(zhuǎn)為罰金。但是歐央行成立后，歐元區(qū)貨幣政策統(tǒng)一，各國僅限于實(shí)施財(cái)政政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，部分國家的低增長、高福利必然導(dǎo)致高赤字率和債務(wù)，赤字率3%成為軟約束，即使成員國違反也未能執(zhí)行懲罰。歐盟赤字率在1995、1996年分別為7.2%和4.2%，2009-2013年分別為6.7%、6.4%、4.5%、4.3%和3.3%，均突破3%。美、日、德、法、英國在金融危機(jī)時期均突破3%，金磚國家如印度常年突破5%。

　?。?）從中國經(jīng)濟(jì)自身看，宏觀經(jīng)濟(jì)下行期需加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)，提高赤字率，支持大力度減稅降費(fèi)“放水養(yǎng)魚”當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行，有潛在增長率下降的趨勢性因素，也有外部性、周期性和政策性因素疊加。疫情沖擊供給和需求，當(dāng)前仍由于部分地方政府一刀切的做法導(dǎo)致復(fù)工率不高，直接從供給端影響國民經(jīng)濟(jì)。但是，總體上我國仍是總需求不足。微觀層面，經(jīng)過連續(xù)幾年的減稅降費(fèi)，我國宏觀稅負(fù)有所下降，企業(yè)承擔(dān)的總稅率下行，但在全球仍處于偏高水平。在美國掀起全球減稅大潮的背景下，有必要繼續(xù)減稅降費(fèi)。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2018年中國企業(yè)總稅率（占利潤比重）為64.9%，較2017年下降2.4個百分點(diǎn)，但與主要國家比仍嚴(yán)重偏高，較世界平均水平高24.5個百分點(diǎn)，較美國、越南分別高21.1和27.1個百分點(diǎn)，制造業(yè)面臨轉(zhuǎn)移的壓力。提高赤字率，利于打開基建投資補(bǔ)短板、減稅降費(fèi)放水養(yǎng)魚的空間，有助于擴(kuò)內(nèi)需、降成本、穩(wěn)預(yù)期。

　?。?）公共赤字率已不能反映真實(shí)情況，3%的紅線已缺乏實(shí)際意義，應(yīng)從廣義赤字率的高低判斷財(cái)政積極與否，在財(cái)政“堵偏門”的背景下應(yīng)該“開正門”提高公共財(cái)政赤字率如前所述，應(yīng)從廣義財(cái)政赤字角度看待財(cái)政積極與否，避免出現(xiàn)類似2018年公共財(cái)政赤字率下調(diào)、金融去杠桿與財(cái)政清理整頓疊加導(dǎo)致廣義財(cái)政偏緊、基建投資大幅下滑的局面。在財(cái)政“堵偏門”的背景下應(yīng)該“開正門”提高公共財(cái)政赤字率，使隱性赤字和債務(wù)顯性化。（4）我國政府債務(wù)率在國際上偏低，政府部門尤其是中央政府具有加杠桿空間；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根源是財(cái)政體制和考核機(jī)制，而非赤字規(guī)模本身控制赤字主要是基于控制債務(wù)、通脹和擠出效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的考慮。其中，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尤其關(guān)鍵，但赤字本身并不造成風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的是不健全的財(cái)政體制和考核機(jī)制。第一，我國政府債務(wù)率在國際處于較低水平，風(fēng)險(xiǎn)可控。根據(jù)BIS數(shù)據(jù)，2018年底中國政府部門債務(wù)率（49.8%）低于日本（203%）、意大利（134.9%）、美國（98.6%）、法國（99.5%）、英國（85.5%）、印度（67.2%）、德國（61.8%）、南非（58.8%）、G20平均（81.5%），略高于新興市場平均（47.5%）。即使考慮隱性債務(wù)，IMF測算的我國廣義政府債務(wù)率（包括融資平臺和其他隱性債務(wù)）為72.7%，仍低于主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。我國中央政府債務(wù)率較低，2018年底為16.3%，具備增加赤字和杠桿的空間。

　　第二，雖然我國政府利息支出增速較快，但是利息支出/財(cái)政收入在全球處于中等偏低水平。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2017-2019年，我國債務(wù)付息支出分別為6185、7345和8338億元，同比分別增長21.9%、17.1%和12.6%，增速較高。但從占比看，根據(jù)IMF測算，我國政府利息支出/財(cái)政收入2017年為3.3%，高于法國（3.2%）、德國（1.8%）和俄羅斯（1.5%），但低于印度（24%）、巴西（20.3%）和南非（12.6%）等新興經(jīng)濟(jì)體和美國（5.4%）、英國（4.8%）等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。

　　第三，赤字本身并非債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根源，根源在財(cái)政體制和考核機(jī)制。赤字率提高0.1個百分點(diǎn)對應(yīng)的赤字（債務(wù)）規(guī)模約5000億，不足以大幅推升債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但是地方政府在預(yù)算外的無序、大規(guī)模舉債卻可能造成巨大風(fēng)險(xiǎn)，根源在于：中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不到位，地方承擔(dān)過多支出責(zé)任；中央對地方的考核長期以GDP為主、新官不理舊賬，地方政府過度負(fù)債。在政府加杠桿的過程需要強(qiáng)調(diào)財(cái)政紀(jì)律約束、問責(zé)，解決預(yù)算軟約束問題，完善地方債務(wù)管理機(jī)制，避免重走投資依賴和無節(jié)制推升債務(wù)之路，尤其要避免預(yù)算內(nèi)加杠桿、金融過度放松，同時隱性債務(wù)以更大的規(guī)模擴(kuò)張。對于優(yōu)質(zhì)、有現(xiàn)金流的項(xiàng)目可以通過增加專項(xiàng)債券予以支持。第四，1998和2008年遭遇金融危機(jī)的時候，我國赤字率均被控制在3%，但目前的形勢不同于當(dāng)年。一方面，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速下行，且開啟減稅降費(fèi)，財(cái)政收入增速僅為個位數(shù)（2017-2019年分別為7.4%、6.2%和3.8%），遠(yuǎn)低于1997、1998年的14.2%和15.9%以及2007-2009年的32.4%、19.5%和11.7%，財(cái)政可調(diào)配的資金有限；另一方面，隨著預(yù)算法修訂并實(shí)施、財(cái)政整頓，赤字和債務(wù)隱性化的空間縮小，不得不提高赤字。第五，我國是公有制國家，政府擁有大量的國有資產(chǎn)，可承受更多債務(wù)。2018年底全國國有企業(yè)（不含金融企業(yè)）、國有金融企業(yè)、全國行政事業(yè)單位的資產(chǎn)總額分別為210.4萬億、264.3萬億和33.5萬億，相較西方具備更大的舉債能力。（5）赤字確實(shí)可能產(chǎn)生的通脹和擠出效應(yīng)，但當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)的主要矛盾是通縮而非通脹，是經(jīng)濟(jì)下行而非總需求過熱。當(dāng)赤字和政府支出規(guī)模上升，匹配以適當(dāng)?shù)慕迪?，不會產(chǎn)生總量的擠出效應(yīng)。（6）要從全局和國家治理角度考慮風(fēng)險(xiǎn)問題，單純控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)更大的風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)下行時期，控制赤字率，實(shí)施逆周期調(diào)節(jié)的力度有限，雖控制了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但卻引發(fā)更大的風(fēng)險(xiǎn)：企業(yè)負(fù)擔(dān)加重、經(jīng)濟(jì)快速下行、失業(yè)上升和社會不穩(wěn)定等。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不只是財(cái)政的部門風(fēng)險(xiǎn)，而要考慮國家治理風(fēng)險(xiǎn)。
5 建議：2020年財(cái)政政策更積極，平衡財(cái)政轉(zhuǎn)向功能財(cái)政，上調(diào)赤字率和專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模，赤字和專項(xiàng)債達(dá)到兩個“3萬億”，支持減稅和新基建是兼顧短期擴(kuò)大有效需求和長期增加有效供給的最簡單有效辦法第一，適度擴(kuò)大赤字尤其是中央財(cái)政赤字，赤字率可突破3%，增加專項(xiàng)債額度，上調(diào)至3-3.5萬億，為減稅降費(fèi)和增加支出穩(wěn)基建騰出空間，尤其是新基建。中央政府加杠桿空間較大，基建投資可適度超前。中央政府杠桿率較低，主權(quán)信用融資成本也低，在地方政府和私人部門受資產(chǎn)負(fù)債表約束需求疲軟之時，中央政府應(yīng)主動加杠桿以承接和轉(zhuǎn)移宏觀杠桿，適度擴(kuò)大赤字，發(fā)揮財(cái)政政策的乘數(shù)效應(yīng)。中國仍是發(fā)展中國家，東西部發(fā)展差異極大，投資空間巨大?；ㄍ顿Y適度超前，不僅能夠節(jié)約成本，而且將帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民生活水平。啟動“新”一輪基建，關(guān)鍵在“新”，要用改革創(chuàng)新的方式推動新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而不是簡單重走老路，導(dǎo)致過剩浪費(fèi)和“鬼城”現(xiàn)象。未來“新”一輪基建主要應(yīng)有四“新”：一是新的地區(qū)。2019年中國城鎮(zhèn)化率為60.6%，而發(fā)達(dá)國家平均約80%，中國還有很大空間，但城鎮(zhèn)化的人口將更多聚集到城市群都市圈。我們預(yù)測，到2030年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)71%時，新增2億城鎮(zhèn)人口的80%將集中在19個城市群，60%將在長三角、粵港澳、京津冀等7個城市群，未來上述地區(qū)的軌道交通、城際鐵路、教育、醫(yī)療、5G等基礎(chǔ)設(shè)施將面臨嚴(yán)重短缺。對人口流入地區(qū)，要適當(dāng)放松地方債務(wù)要求，不搞終身追責(zé)制，以推進(jìn)大規(guī)模基建；但對人口流出地區(qū)，要區(qū)別對待，避免因大規(guī)?；ㄔ斐擅黠@浪費(fèi)。二是新的主體。要進(jìn)一步放開基建領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入，擴(kuò)大投資主體，尤其是有一定收益的項(xiàng)目要對民間資本一視同仁。三是新的方式。基建投資方式上要規(guī)范并推動PPP，避免明股實(shí)債等，引進(jìn)私人資本提高效率，拓寬融資來源。四是新的領(lǐng)域。調(diào)整投資領(lǐng)域，在補(bǔ)齊鐵路、公路、軌道交通等傳統(tǒng)基建的基礎(chǔ)上大力發(fā)展5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧城市、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、云計(jì)算、教育、醫(yī)療等新型基建，以改革創(chuàng)新穩(wěn)增長，發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，大搞減稅基建將增加地方債務(wù)負(fù)擔(dān)、財(cái)政收支平衡壓力大，我們認(rèn)為這種觀點(diǎn)缺少長遠(yuǎn)的大局觀，在經(jīng)濟(jì)下行壓力大的時候財(cái)政還要保收支平衡將使企業(yè)居民雪上加霜，財(cái)政應(yīng)該搞跨期平衡，從平衡財(cái)政轉(zhuǎn)向功能財(cái)政。只要中國經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，人民安居樂業(yè)，何愁未來財(cái)政問題。如果百業(yè)蕭條，財(cái)政何談平衡。第二，優(yōu)化減稅降費(fèi)方式，從當(dāng)前主要針對增值稅的減稅格局轉(zhuǎn)為降低社保費(fèi)率和企業(yè)所得稅稅率，提升企業(yè)獲得感。當(dāng)前減稅降費(fèi)政策對于激發(fā)企業(yè)投資活力，促進(jìn)消費(fèi)支出增長方面起到了重要作用，但從效果看，當(dāng)前財(cái)政政策仍有進(jìn)一步完善的空間。第三，增加國有企業(yè)利潤上繳比例，避免財(cái)政收入增速下行背景下地方政府出現(xiàn)“亂收費(fèi)”等惡化營商環(huán)境的行為。第四，削減民生社保之外的開支，精簡機(jī)構(gòu)人員，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出效率。第五，改革財(cái)政體制，給地方放權(quán)，穩(wěn)定增值稅中央和地方五五分成，落實(shí)消費(fèi)稅逐步下劃地方。
恒大研究院“疫情與新基建”相關(guān)研究報(bào)告：

　　1、《任澤平：我為什么旗幟鮮明倡導(dǎo)“新基建”，而不是四萬億重來》，2020年3月6日

　　2、《任澤平：不要放過任何一次危機(jī)》，2020年3月2日

　　3、《是該啟動“新”一輪基建了》，2020年2月28日

　　4、《疫情對中國經(jīng)濟(jì)的影響分析與政策建議》，2020年1月31日

　　5、《該出手了，財(cái)政優(yōu)于貨幣：2020年政策建議》，2019年12月6日

　　6、《大時代——2020年宏觀展望》，2019年11月25日

　　7、《當(dāng)前形勢下，財(cái)政政策大有可為》，2018年7月24日

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