?本文系彼得森國際經(jīng)濟研究所（Peterson Institute for International Economics，PIIE）高級研究員Chad P. Bown于2019年12月19日發(fā)表在PIIE官網(wǎng)評論文章“Phase One China Deal: Steep Tariffs Are the New Normal”的翻譯稿。本文所涉內(nèi)容及觀點均屬于原作者，本編譯秉持客觀中立的原則進行翻譯，以供學(xué)術(shù)交流之用。原文鏈接：
https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/phase-one-china-deal-steep-tariffs-are-new-normal

譯者：李昕，清華大學(xué)國家金融研究院國際金融與經(jīng)濟研究中心(CIFER)研究員、北京師范大學(xué)統(tǒng)計學(xué)院教授

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內(nèi)容提要

雖然2020年1月15日中美兩國簽訂第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議暫時中止了近兩年雙方相互加征關(guān)稅所導(dǎo)致的前所未有的經(jīng)貿(mào)緊張局面。然而，兩國關(guān)稅并未實質(zhì)取消。協(xié)議簽訂后，仍有64.5%的美國自中國進口商品及56.7%的中國自美國進口商品面臨額外關(guān)稅影響。美對華進口平均關(guān)稅稅率雖然較第一階段協(xié)議簽訂前的21%下降至協(xié)議簽訂后的19.3%，但依然顯著高于貿(mào)易戰(zhàn)前3%的平均水平。中國對美進口關(guān)稅平均稅率也從貿(mào)易戰(zhàn)前的8%顯著升至貿(mào)易戰(zhàn)期間的21.1%，第一階段協(xié)議簽訂后略微降至20.9%的對等水平。第一階段協(xié)議并非兩國恢復(fù)貿(mào)易戰(zhàn)前友好經(jīng)貿(mào)關(guān)系的良圖，中美或在相當時間鎖定高關(guān)稅的新常態(tài)。同時，特朗普也在嘗試尋找一種對抗和使用關(guān)稅的新方法，以解決對華貿(mào)易問題。
 
在美國特朗普總統(tǒng)開出與中國貿(mào)易戰(zhàn)中的第一槍至今已近兩年，貿(mào)易摩擦儼然已成為中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的新常態(tài)。雖然，特朗普新一輪針對中國出口至美國價值3000億美元商品的增稅并未生效，美國現(xiàn)有的一些關(guān)稅也正在削減，同時，中國正在加緊采購農(nóng)產(chǎn)品、能源和其他商品。但總體而言，兩國依然保持對數(shù)千億美元的商品征收高關(guān)稅，且兩國仍未找到恢復(fù)貿(mào)易戰(zhàn)前友好經(jīng)貿(mào)關(guān)系的良徑。

美國貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤（Robert Lighthizer）在12月13日宣布與中國達成了“第一階段”協(xié)議時，缺少許多細節(jié)。美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布了情況說明書，但保留了長達86頁的協(xié)議文本并未公布。它顯然仍在翻譯中，并經(jīng)過合法的“潤色”，以確保文本內(nèi)容平衡及兩種語言表述的一致性。

萊特希澤表示，他和他的談判對手，中國國務(wù)院副總理劉鶴計劃在2020年1月的第一周簽署該協(xié)議并將其公開。該交易有望在一個月后生效。萊特希澤表示，第一階段協(xié)議的一個重要含義是，美國對從中國進口的商品征收關(guān)稅是新常態(tài)。即使該協(xié)議生效，特朗普的關(guān)稅仍將覆蓋美國從中國進口的全部產(chǎn)品的近三分之二。美國從中國進口商品的平均關(guān)稅依然維持在19.3％的高位，而貿(mào)易戰(zhàn)之前是3.0％。

（一）特朗普對來自中國進口商品征稅之舉前所未有
我（Chad P. Bown）認為特朗普對從中國進口商品征收高額關(guān)稅是未來一定時期中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的新常態(tài)，這一判斷基于特朗普政府在12月13日宣布的三項行動。首先，美國對原定于12月15日征收15％的1620億美元美國進口商品的關(guān)稅將不會生效。這些關(guān)稅將打擊美國進口的玩具，消費類電子產(chǎn)品和其他商品，并預(yù)期對美國消費者產(chǎn)生較大影響。其次，特朗普將把他于2019年9月1日對超過1000億美元的進口商品征收的15％的關(guān)稅減至7.5％。降稅的確切時機尚待確定。但是，如果交易在1月初簽署，則減少的費用預(yù)計將在30天后合法生效。[1]第三，特朗普在9月1日之前對2500億美元的進口商品征收的25％關(guān)稅沒有任何變化。美國在2018年7月，8月和9月征收的關(guān)稅（主要是對進口零部件的關(guān)稅）保持不變。即使第一階段協(xié)議生效，特朗普也會將美國從中國進口的平均關(guān)稅從2018年1月的3.0％提高到19.3％（圖1）。這筆交易意味著美國平均關(guān)稅將僅從中美第一階段協(xié)議簽訂前的21.0％降低1.7個百分點。

圖1 第一階段協(xié)議僅略微降低了美國對中國進口商品的平均關(guān)稅
資料來源：轉(zhuǎn)引自Chad P. Bown（2019），PIIE
取得進一步進展的前景嚴峻。白宮表示短期沒有計劃進一步降低對中國的關(guān)稅計劃。因此，進入2020年選舉年，特朗普的“特別關(guān)稅”將繼續(xù)涵蓋美國從中國進口的幾乎三分之二的商品（圖2）。

圖2 第一階段協(xié)議使我們的關(guān)稅涵蓋了幾乎所有美國從中國進口的三分之二
注釋：圖中數(shù)值表示美國加征的關(guān)稅涵蓋了美國從中國進口的商品的百分比
資料來源：轉(zhuǎn)引自Chad P. Bown（2019），PIIE
 

中美貿(mào)易戰(zhàn)大致經(jīng)歷了四個階段。[2]對于美國關(guān)稅，重要的是要同時考慮在每個階段關(guān)稅增長的幅度（圖1）和關(guān)稅覆蓋的進口份額（圖2）。

盡管特朗普對太陽能電池板，洗衣機，鋼鐵和鋁征收新關(guān)稅具有爭議，但2018年前六個月的平均關(guān)稅以及對來自中國進口商品的覆蓋率僅適度增加。[3]然而，特朗普的關(guān)稅行動結(jié)果導(dǎo)致平均關(guān)稅和貿(mào)易覆蓋率在2018年夏季急劇增加。例如，美國關(guān)稅從直接瞄準自7月初開始的僅0.8％的中國進口商品增加到2018年9月下旬的44.7％。[4]特朗普政府加征的這些關(guān)稅分別是根據(jù)1974年貿(mào)易法第301條進行的不公平貿(mào)易調(diào)查后獲得授權(quán)。

漫長的第三階段主要是休戰(zhàn)期。經(jīng)過將近一年的時間——2018年9月25日至2019年8月31日，關(guān)稅的貿(mào)易覆蓋面幾乎沒有變化。盡管特朗普在談判破裂后確實在2019年6月大幅提高了關(guān)稅（再次參見圖1），但對2000億美元從中國進口商品的關(guān)稅從10％上調(diào)至25％并未擴大到任何新產(chǎn)品。在2019年9月1日，特朗普征收了15％的新關(guān)稅，涵蓋了從中國進口的另外20％的關(guān)稅。[5]至此，美國對中國進口的平均關(guān)稅達到21％。即使預(yù)計在2020年初實施的第一階段協(xié)議會稍微降低關(guān)稅稅率，但并未減少受特朗普關(guān)稅影響的進口份額。因此，美國從中國進口的商品仍有64.5％仍將被關(guān)稅覆蓋。

301條款針對從中國進口的商品征收的關(guān)稅主要是中間投入品（圖3）。因此，自中國進口的90％以上的零部件將繼續(xù)受到打擊。中間投入品的關(guān)稅使美國公司與中國的供應(yīng)鏈整合的成本更高。對于中間品征稅，使得美國和中國經(jīng)濟脫鉤持續(xù)承壓。

第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議簽訂后，特朗普的額外關(guān)稅還將繼續(xù)涵蓋從中國進口的大部分運輸設(shè)備，燃料及其他制成品。然而，從中國進口的諸如玩具和運動器材之類的消費產(chǎn)品所面臨的額外關(guān)稅覆蓋面則要少得多。具體而言，從中國進口的9％的商品將面臨25％的額外關(guān)稅，有78％的商品的進口將面臨7.5％的關(guān)稅，而只有13％的商品的進口沒有美國懲罰性關(guān)稅（圖3）。

圖3 美國對中國的剩余關(guān)稅主要針對中間投入
注釋：根據(jù)第一階段協(xié)議，美國從中國進口的商品的百分比仍受301條關(guān)稅覆蓋。
資料來源：轉(zhuǎn)引自Chad P. Bown（2019），PIIE

（二）中國對美國進口商品的關(guān)稅發(fā)生了什么變化
近期，中國宣布修改其關(guān)稅計劃。首先，它將不會征收原先表示將與特朗普原定于12月15日征收的關(guān)稅一起生效的關(guān)稅。北京還宣布將繼續(xù)暫停對美國制造的汽車和汽車零部件征收的報復(fù)性關(guān)稅，這些關(guān)稅原定于12月15日恢復(fù)原狀。[6]12月19日，北京宣布將從12月26日開始的為期一年的報復(fù)性關(guān)稅中免除少數(shù)化學(xué)產(chǎn)品，包括6.6億美元的美國出口。這將使中國對美國出口的平均關(guān)稅從目前水平略微降低至20.9％占21.1％。

12月的公告暗示中國的適用關(guān)稅也將維持在較高水平。特朗普關(guān)稅的報復(fù)意味著中國將其對美國出口的平均關(guān)稅提高到20.9％，而貿(mào)易戰(zhàn)之前為8.0％（再次參見圖1）。

總體而言，56.7％的中國從美國進口商品仍將受到報復(fù)性關(guān)稅影響（圖4）。中國的報復(fù)性關(guān)稅的貿(mào)易覆蓋率大幅度升級的時機恰逢與貿(mào)易戰(zhàn)期間特朗普政府采取的許多基本拐點相同。

圖4 美國對華出口的一半以上仍將受到報復(fù)性關(guān)稅
注釋：相對關(guān)稅覆蓋了中國從美國進口的商品的百分比
資料來源：轉(zhuǎn)引自Chad P. Bown（2019），PIIE

報復(fù)性關(guān)稅在2018年開始緩慢實施。北京于2018年3月對特朗普的鋼鐵和鋁關(guān)稅實施了第一批有限反應(yīng)。在2018年7月至9月之間，中國的報復(fù)性關(guān)稅覆蓋率從占美國對華出口的1.9％增至65.5％。[7] 2018年12月，特朗普總統(tǒng)與習(xí)近平在布宜諾斯艾利斯之間的最初停火協(xié)議避免了對抗升級，部分原因是中國暫停了對美國汽車和零件的報復(fù)性關(guān)稅。即使中國通過在2019年6月和之后在2019年9月再次提高關(guān)稅稅率（再次見圖1），2019年，中國對來自美國的商品征收報復(fù)性關(guān)稅的貿(mào)易覆蓋率保持穩(wěn)定，占其從美國進口商品的56.3％至58.3％。

（三）矛盾之處：中國對中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議中承諾的中國自美購買的商品加征關(guān)稅？
本人（Chad P.Bown）認為中國可能還會宣布進一步降低關(guān)稅。令人驚訝的是，美國貿(mào)易代表辦公室的情況說明書概述了該交易，卻很少提及中國的關(guān)稅或其他貿(mào)易政策。中國的非互惠關(guān)稅是貿(mào)易戰(zhàn)之前特朗普政府的一項投訴，北京在2018年和2019年的報復(fù)經(jīng)常使特朗普總統(tǒng)大為惱火。

相反，美國貿(mào)易代表辦公室的公告重點是購買，設(shè)定了中國可能難以實現(xiàn)的雄心勃勃的目標。 聲明指出，中國承諾在未來兩年內(nèi)進口各種美國商品和服務(wù)，其總額比中國2017年對這些商品和服務(wù)的年進口水平高出不少于2000億美元。 萊特希澤進一步澄清說：“我們將至少增長一百，可能略超過一百。2017年，我們從（中國）進口約1280億美元?！?br />
兩年內(nèi)美國對中國的出口將增加一倍。萊特希澤還預(yù)計，到2021年，中國將從美國購買的農(nóng)產(chǎn)品增加到400億美元至500億美元，高于2017年的大約240億美元。鑒于非洲豬瘟暴發(fā)導(dǎo)致中國國內(nèi)豬群急劇減少，中國對大豆的需求減少，這一目標似乎也難以實現(xiàn)。

（四）第一階段交易的后續(xù)發(fā)展
在與中國的第一階段協(xié)議中，除了關(guān)稅以外，還有很多風(fēng)險，但是在發(fā)布86頁的文件之前，風(fēng)險參數(shù)仍然難以評估。根據(jù)美國貿(mào)易代表辦公室的情況說明書和公開聲明，該交易將涵蓋中國在貨幣，知識產(chǎn)權(quán)，技術(shù)轉(zhuǎn)讓，金融服務(wù)，農(nóng)業(yè)和執(zhí)法方面的承諾，以及中國的購買。

除了進一步削減關(guān)稅外，第一階段交易也沒有提及中國的工業(yè)補貼和國有企業(yè)。這是有問題的，但并非出乎意料，因為2019年10月11日的發(fā)布會暗示特朗普可能放棄這些目標。解決對中國補貼的擔憂可能需要與迄今為止采取的方法完全不同的方法。

在特朗普敦促中國解決貿(mào)易戰(zhàn)中引起人們關(guān)注的政策問題之前，至少有三位總統(tǒng)進行過嘗試，而他們的努力只是勉強成功。特朗普表示，他將嘗試一種新的對抗和使用關(guān)稅的方法，以獲取推動對華貿(mào)易進步的杠桿作用。第一階段協(xié)議一項主要成就似乎是鎖定高關(guān)稅的新常態(tài)。第二階段可能會做得更好，但這也可能取決于誰將從2021年開始在白宮工作。